II SA/Rz 561/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika z tytułu braku mieszkania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 561/10 Uzasadnienie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [..] decyzją z [..] kwietnia 2010 r. nr [..] rozpoznając odwołanie A.K. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z [..] lutego 2010 r. nr [..] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika z braku mieszkania, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że A.K., funkcjonariusz Służby Więziennej pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania na podstawie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z [..] grudnia 2003 r. W dniu 10 grudnia 2009 r. A.K. złożył informację o zakończeniu budowy przez siebie domu jednorodzinnego w miejscowości G. Do informacji dołączono potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy domu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] datowane na 12 grudnia 2008 r. A.K. oświadczył jednak, że faktycznie zamieszkał w domu dopiero od grudnia 2009 r., bowiem uprzednio prowadził w budynku prace wykończeniowe, z tych względów wstrzymanie wypłaty równoważnika winno uwzględniać tę okoliczność. Dyrektor Zakładu Karnego w [..] decyzją orzekł o utracie prawa do równoważnika przez A.K. z dniem 1 stycznia 2009 r., opierając swe stanowisko na fakcie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy przez organ nadzoru budowlanego. W podstawie prawnej organ I instancji powołał się na art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), art. 89 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207 z 2020 r., poz. 1761 ze zm., zwana dalej uSW) oraz § 5 rozporządzenia z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 187 poz. 1831, zwane dalej Rozp. z 2003). Wedle uzasadnienia tej decyzji nie ma znaczenia, w jakiej dacie funkcjonariusz rzeczywiście zamieszkał w wybudowanym przez siebie domu,, dla prawa do równoważnika przesądzające znaczenie ma moment zgłoszenia budynku i fakt potwierdzenia tego zdarzenia przez właściwy do tego organ. W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z mocy § 5 Rozp. z 2003 zmieniło to materialną przesłankę do pobierania równoważnika pieniężnego, a w konsekwencji musiało prowadzić do utraty prawa do tego równoważnika. Od powyższej decyzji odwołał się A.K., który wniósł o jej uchylenia oraz o uznanie jego prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Przywołując treść uSW w aspekcie uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy odwołujący się eksponuje, iż celem przepisów rozdziału VI tej ustawy jest zapewnienie funkcjonariuszowi mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W razie braku zapewnienia tego prawa funkcjonariuszowi winno służyć uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania (domu) albo poprzez przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Wskazuje, że pomocy finansowej na uzyskanie domu odmówiono mu odrębną decyzją w 2005 r. Sytuację, w której organ służby więziennej odmawia jakiejkolwiek formy pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszowi odwołujący się ocenia negatywnie, zarzucając rozszerzająca wykładnię § 5 Rozp. z 2003. W ocenie odwołującego się organ I instancji winien dokonać wykładni całościowej i racjonalnej przepisów, nie doprowadzając do pozbawienia prawa do pomocy mieszkaniowej. A.K. naprowadzał na trwające prace legislacyjne nad nową ustawą o Służbie Więziennej, wyciągając z treści projektowanych przepisów korzystne dla siebie wnioski w aspekcie prawa do równoważnika. Odwołanie nie uwzględnił organ II instancji, który opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej swej decyzji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [..] w [..] powołał art. 104 i art. 138 § 1 "ust. 1" k.p.a., art. 89 ust. 1 i 3 uSW oraz § 4 Rozp. z 2003. W uzasadnieniu zrekapitulowano ustalony stan faktyczny przez I instancję. Przytoczono treść art. 89 ust. 1 uSW w zakresie prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, uwarunkowanego brakiem posiadania lokalu mieszkalnego, a także brakiem kwatery tymczasowej. Wyeksponowano treść § 5 Rozp. z 2003, stwierdzając w ślad za organem I instancji, że skoro A.K. złożył na ręce organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy w dniu 11 grudnia 2008 r., to oznaczało to, iż wobec sprzeciwu uznać należało go za posiadacza domu mieszkalnego, a w konsekwencji pozbawiało prawa do równoważnika pieniężnego. Za nieistotne uznano wolę skarżącego do dokonania przeprowadzki do tego budynku, zwrócono uwagę, iż A.K. nie poinformował niezwłocznie przełożonego o zakończonej budowie. Ewentualne wadliwości w ocenie odwołującego się funkcjonariusza obowiązującej uSW w aspekcie uprawnień mieszkaniowych w ocenie organu wyższego stopnia wykraczały poza ramy sprawy, za podstawę utraty prawa do równoważnika uznano art. 89 ust. 1 i 3 uSW oraz § 4 Rozp. z 2003. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 85, 89 i 90 uSW domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania. Skarga zawiera zarzuty naruszenia przepisów określających zasady udzielania pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszom Służby Więziennej, skarżący wywodzi że wobec błędnej wykładni przepisów prawa został pozbawiony jakiejkolwiek pomocy mieszkaniowej. Zarzuca, że wprawdzie w odwołaniu tego wyraźnie się nie domagał, ale organ wyższego stopnia winien zbadać z urzędu legalność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z [..] sierpnia 2005 r. nr [..], mocą której odmówiono mu przyznania pomocy finansowej na budowę domu. Skarżący zarazem skarży tę ostatnią decyzję i domaga się od Sądu stwierdzenia jej nieważności. Dalsza część skargi zawiera zarzut rażącego naruszenia przez w/w decyzję art. 85 uSW poprzez odmowę przyznania pomocy na budowę domu jednorodzinnego, a odmowa była uzasadniana położeniem budowy poza miejscem pełnienia służby względnie miejscowością pobliską w rozumieniu uSW. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [..] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazuje, że skarżący nie kwestionuje, że nie posiada obecnie prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, co się tyczy terminu, do jakiego mógł to świadczenie skarżący pobierać, to w ocenie organu odwoławczego wyjaśniono to szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa pomocy finansowej na uzyskanie domu była rozstrzygana w 2005 r. i jest to kwestia odrębna, nadto w odwołaniu nie zawarto żądania stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z 2005 r. W trakcie rozprawy przed Sądem skarżący zgłosił się z ustanowionym przez siebie pełnomocnikiem – R.M., przewodniczącym NSZFiPW w [..]. Sąd postanowił nie dopuścić do udziału w charakterze pełnomocnika skarżącego, pouczając o treści art. 35 Ppsa. Skarżący złożył do wglądu decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [..] z [..] czerwca 2010 r. nr [..] odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z [..] sierpnia 2005 r. nr [..] oraz decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [..] września 2010 r. nr [..] uchylającą decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [..] z [..] czerwca 2010 r. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Skarżący oświadczył, aby skargę rozpoznać wyłącznie co do decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [..], natomiast skargę na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z [..] sierpnia 2005 r. zarejestrować pod odrębną sygnaturą. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu podlega decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [..] , który [..] kwietnia 2010 r. rozpoznając odwołanie A.K. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z [..] lutego 2010 r. nr [..] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika z braku mieszkania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Problematykę uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej w okresie wydania zaskarżonej decyzji normowała uSW w rozdziale 6 "Mieszkania funkcjonariuszy". Wedle art. 85 ust. 1 cyt. ustawy "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych", natomiast z mocy art. 88 ust. 1 uSW "Funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Zgodnie z art. 90 ust. 1 uSW "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego". Ponieważ jednak skarga za przedmiot swój ma wyłącznie kwestię związaną z prawem do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, przeto zagadnienia związane z odmową przyznania pomocy na wybudowanie domu muszą pozostać poza zainteresowaniem Sądu. Dla oceny legalności podjętych rozstrzygnięć nie mają także znaczenia, jak słusznie zauważyły to organy obu instancji, rozwiązania przyjęte w "nowej" ustawie o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 523), albowiem nie miała ona zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z kolei art. 89 ust.1 uSW stanowił, że "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej", ust. 3 cyt. przepisu upoważnił Ministra Sprawiedliwości, aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określił, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając właściwość organów w tych sprawach, a także zasady zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Realizacja tej delegacji ustawowej było cyt. uprzednio Rozp. z 2003, które określało wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty funkcjonariuszowi Służby Więziennej, równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, zwanego dalej "równoważnikiem pieniężnym". W myśl § 3 ust.1 cyt. Rozp. z 2003 "Równoważnik pieniężny przyznaje się na pisemny wniosek funkcjonariusza", zaś ust. cyt. przepisu stanowił, że "Funkcjonariusz powiadamia niezwłocznie organ, o którym mowa w § 4, o nabyciu przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego, domu lub otrzymaniu kwatery tymczasowej". Zgodnie z § 4 Rozp. z 2003 "Decyzje w sprawach potwierdzania spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz w sprawie zwrotu wydają: 1) Minister Sprawiedliwości w odniesieniu do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i jego zastępców; 2) Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odniesieniu do: a) funkcjonariuszy pełniących służbę w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, b) dyrektorów okręgowych Służby Więziennej i ich zastępców, c) Komendanta Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej i Komendanta Ośrodka Doskonalenia Kadr Służby Więziennej w Popowie i ich zastępców; 3) dyrektor okręgowy Służby Więziennej w odniesieniu do: a) funkcjonariuszy pełniących służbę w okręgowym inspektoracie Służby Więziennej, b) dyrektorów aresztów śledczych i zakładów karnych położonych na terenie działania okręgowego inspektoratu i ich zastępców, c) komendantów ośrodków szkolenia i ośrodków doskonalenia kadr położonych na terenie działania okręgowego inspektoratu i ich zastępców; 4) dyrektor aresztu śledczego, zakładu karnego oraz komendant ośrodka szkolenia i ośrodka doskonalenia kadr Służby Więziennej w odniesieniu do funkcjonariuszy pełniących służbę w tych jednostkach". § 5 Rozp. z 2003 określał, iż "Równoważnik pieniężny wypłaca się miesięcznie za okres od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania – do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (ust.1), oraz że "Wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10. dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, za który przysługuje równoważnik, w jednostce organizacyjnej Służby Więziennej, w której funkcjonariusz pobiera uposażenie" (ust. 2). Z mocy § 6 cyt. Rozp. z 2003 "Kwota nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego podlega zwrotowi do kasy jednostki organizacyjnej, o której mowa w § 5 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia, w którym wydana decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego stała się ostateczna". Egzegeza cyt. przepisów Rozp. z 2003, w szczególności jego § 4, prowadzi do wniosku, że w zakresie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego organy administracji publicznej wydają tylko dwa rodzaje decyzji – decyzję o potwierdzeniu prawa do równoważnika pieniężnego oraz decyzję o zwrocie kwoty nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Żaden z przepisów uSW, czy też cyt. Rozp. z 2003 nie przewiduje wydawania decyzji w zakresie utraty czy cofania prawa do równoważnika pieniężnego. Powołane w podstawie prawnej przez organ I instancji przepisy prawa materialnego, a to art. 89 ust. 1 uSW, czy też § 5 Rozp. z 2003 nie stanowią podstawy prawnej do wyrzekania w drodze decyzji administracyjnej o "utracie prawa" do równoważnika pieniężnego. Prowadzi to do wniosku, że organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, to z kolei oznacza, że dotknięta jest ona tego typu wadliwością, która nakazuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Utrzymanie w mocy tego typu decyzji przez organ odwoławczy oznacza z kolei rażące naruszenie dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co z kolei uzasadnia także stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Innymi słowy, w przypadku gdy wyjdzie na jaw, że funkcjonariuszowi służby więziennej nie przysługuje już równoważnik pieniężny, bo np. uzyskał on lokal mieszkalny, organ służby więziennej na mocy § 5 ust. 1 Rozp. z 2003 zaprzestaje wypłaty takiego równoważnika. Powstaje jednak kwestia następstw, jakie rodzi fakt wypłaty kwot z tytułu równoważnika po dniu, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia oraz kwestia pozostawania w obrocie decyzji o potwierdzeniu uprawnienia do równoważnika. W pierwszej z tych spraw organ winien rozstrzygnąć ją w drodze decyzji o zwrocie nienależnie pobranej kwoty równoważnika pieniężnego (§ 4 w zw. z § 6 Rozp. z 2003). Co się tyczy drugiej kwestii, to zdaniem Sądu w grę wchodzi stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przedmiocie potwierdzenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego, wobec faktu, że decyzja taka stała się bezprzedmiotowa (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd w przedmiotowej sprawie odstępuje od poglądu wyrażonego w wyroku z 22 września 2006 r. II SA/Rz 51/05, gdzie prezentowany był pogląd, iż w okresie pobierania przez funkcjonariusza Służby Więziennej równoważnika pieniężnego, gdy pojawiły się nowe okoliczności wyłączające prawo do dalszego świadczenia, należałoby orzekać o nie spełnianiu warunków do dalszego otrzymywania równoważnika. Sąd wówczas stwierdzenie to wspierał odesłaniem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) K 7/04 (OTK-A 2004/10/109), gdzie wypowiedziano pogląd, że zarówno cofnięcie, jak i zwrot świadczenia odbywa się na podstawie zasad obowiązujących przy jego przydziale. Cyt. wyrok TK zapadł na gruncie przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7 z 2002, poz. 58 ze zm.), gdzie występowało analogiczne świadczenie w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Rzecz jednak w tym, że cyt. ustawa o Policji zawierała delegację ustawową w art. 92 ust. 2 dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia zasad przyznawania, odmowy przyznania, zwracania jak i cofania (podkr. Sądu) równoważnika pieniężnego. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji obejmowało zatem prawo do określenia szczegółowych zasad także cofnięcia równoważnika, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 89 ust. 3 uSW takiego zakresu nie ujmuje. To, w ocenie Składu Orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, uzasadnia odstąpienie od poglądu wyrażonego w wyroku II SA/Rz 51/05, ale wyłącznie w powyższym zakresie. Reasumując, Dyrektor Zakładu Karnego w [..] w kwestii równoważnika pieniężnego rozważy zasadność wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z [..] grudnia 2003 r. nr [..] w przedmiocie potwierdzenia prawa do równoważnika pieniężnego dla A.K., zaś w przedmiocie kwoty wypłaconego równoważnika za okres od 1 stycznia 2009 do grudnia 2009 wypowie się w ewentualnej decyzji o jego zwrocie jako nienależnie wypłaconego. Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej po myśli art. 152 Ppsa.