II SA/Rz 561/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy - skargę oddala - II SA/Rz 561/21 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi M.J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2021 r. nr [...] dotycząca uchylenia decyzji własnej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Burmistrz [...] - po rozpoznaniu wniosku M.J. z [...] lutego 2020 r. - decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni kopanej, osadnika ścieków w przyłączami, zjazdem indywidualnym na działce nr 187 położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M.B. i M.B. zwracając uwagę, że wydana decyzja nie uwzględnia rozgraniczenia; brak jest uzgodnionych punktów rozgraniczających działkę 187 z sąsiadującą, należącą do nich działką nr 183. Decyzję wydano zatem dla działki, która nie ma ustalonych i oznaczonych granic z sąsiednimi działkami. Ponadto decyzja nie uwzględnia połączeń komunikacyjnych działek nr 183, 181, 182, 185, 186 z drogą publiczną, co wyklucza ich normalne funkcjonowanie. Nie jest spełniony także warunek tzw. dobrego sąsiedztwa rozumiany tak, że co najmniej jedna sąsiednia nieruchomość dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w taki sposób, by na tej podstawie można było ustalić parametry i umożliwić np. opracowanie koncepcji (dojazd, media) dla nowej przyszłościowej jednorodzinnej zabudowy na działkach nr 183, 181, 182, 185 i 186 należących do odwołujących. SKO decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. SKO postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) - wznowiło z urzędu postępowanie zakończone wydaniem decyzji własnej z [...] lipca 2020 r. (utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z [...] maja 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy), stwierdzając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję, a to fakt wydania przez Starostę [...] marca 2015 r. decyzji nr [...] nr [...] zatwierdzającej na rzecz [...] Spółki Cywilnej J.S. i L.S. z/s w [....] projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr 3718 w [...], gm. [...] dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 3 MW i parametrach: generator energii wiatrowej nr 1 VESTAS o mocy 0,85 MW, wysokość wieży 72,14 m, średnica wirnika 52 m i generator energii wiatrowej nr 2 VESTAS o mocy 2,0 MW, wysokości wieży 77 m i średnica wirnika 80 m. Działka nr 187 dla której ustalono warunki zabudowy znajduje się w wyznaczonej strefie IOH oddziaływania elektrowni wiatrowej. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. Kolegium uchyliło ostateczną decyzję własną z [...] lipca 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza z [...] maja 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśniło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. W trakcie postępowania organ przeprowadził analizę na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Przyjęte przez organ pierwszej instancji granice obszaru analizowanego są zgodne z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, jednakże sama analiza została przeprowadzona nieprawidłowo pod względem faktycznym. Organy nie uwzględniły bowiem, że zgodnie z ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.), odległość w której może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej powinna być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej) - strefa IOH. Pozwolenie na budowę dwóch elektrowni wiatrowych zostało wydane w 2015 r. Ponieważ na działce przeznaczonej pod inwestycję wiatrową nie było widocznych elementów elektrowni wiatrowych, mając na uwadze że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa - zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: u.P.b.) - jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, projekt decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, studni kopanej oraz osadnika ścieków z przyłączami i zjazdem indywidulanym na działce nr 187 w miejscowości [...] został pozytywnie przygotowany przez osobę uprawnioną, a [...] maja 2020 r. została wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy. W związku jednak z pozyskaniem informacji że budowa elektrowni wiatrowych trwa (co potwierdza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), należało uznać, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy została wydana w strefie IOH oddziaływania elektrowni wiatrowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, odległość w której może być lokalizowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). W myśl postanowień art. 6 tej ustawy, organy gminy uwzględniają w/w odległość przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr 187 położona w miejscowości [...], objęta wydaną decyzją o warunkach zabudowy, znajduje się w tej strefie, zatem ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego powinno uwzględniać określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy odległości. Brak ustaleń organu I instancji w wymienionym zakresie powoduje, iż jest ona przedwczesna i narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego postępowania organ I instancji zobligowany będzie do wyjaśnienia kwestii odległości planowanego budynku od elektrowni wiatrowej oraz stanu prawnego realizowanej elektrowni. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że rozgraniczenie nieruchomości nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to w sposób oczywisty z charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; decyzja taka wydawana jest każdemu wnioskodawcy (po spełnieniu prawem przewidzianych przesłanek), który nie musi legitymować się prawem własności nieruchomości co do której występuje o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest równoznaczna z udzieleniem pozwolenia na budowę, stanowi jedynie promesę ubiegania się o nie. Wydając taką decyzję organ opiera się na danych, które odczytuje z map dołączonych do wniosku przez wnioskodawcę. Mapy te natomiast pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w związku z czym przysługuje im domniemanie wiarygodności i prawdziwości, a organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie ma kompetencji do badania zgodności przedstawionych mu map ze stanem rzeczywistym, tj. nie może rozstrzygać o słuszności zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, które odnoszą się do wadliwego rozgraniczenia działek. Planowana inwestycja spełniła wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunek dobrego sąsiedztwa, wobec czego obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Wskazane w odwołaniu działki nr 183, 181, 182, 185, 186 posiadają dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej - działki nr 180/2 będącej własnością Gminy [...] Organizowanie dojazdu oraz mediów wewnątrz ww. działek nie może być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy wydawanej dla nieruchomości sąsiedniej. Kwestie te, podobnie jak i rozgraniczenie, należą do właścicieli nieruchomości, tj. stron odwołujących i wymagają od nich aktywności wyrażonej w odpowiedni sposób i w odpowiednim trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.J. (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego) zaskarżając w całości decyzję Kolegium z [...] stycznia 2021 r., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 80 i 81 k.p.a. - organ wydający zaskarżoną decyzję w sposób niekompletny dokonał czynności oraz oceny do niezbędnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie przeprowadził dokładnej oceny wszystkich okoliczności mogących zostać udowodnionych a mogących mieć istotny wpływ na decyzję, poprzez przyjęcie tylko na podstawie dokumentów przedstawionych przez jedną stronę (bez umożliwienia skarżącej odniesienia się do tego twierdzenia), że budowa elektrowni wiatrowych wynikająca z pozwolenia na budowę z [...] października 2015 r. nr [...] trwa, podczas gdy zapisy w dzienniku budowy budzą wątpliwości co do dat (wpis dotyczący pierwszych czynności dokonany miesiąc po ich prawdopodobnym wykonaniu) oraz treści, w przedstawionym okresie czasu w ocenie skarżącej i świadków prace na terenie budowy nie były wykonywane, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 80 i 81 k.p.a. - organ wydający zaskarżoną decyzję w sposób niekompletny dokonał czynności oraz oceny do niezbędnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie dokonał przeprowadzenia dokładnej oceny wszystkich okoliczności mogących zostać udowodnionych a mogących mieć istotny wpływ na decyzję, poprzez brak sprawdzenia, czy pozwolenia na budowę z [...] października 2015 r. nr [...] jest wciąż aktualne, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 80 i 81 k.p.a poprzez brak weryfikacji przez organ wydający zaskarżoną decyzję, czy wykonywane czynności budowlane zostały prawidłowo zgłoszone - art. 41 ust. 4 u.P.b. wymusza wcześniejsze zgłoszenie działań przed ich rozpoczęciem, a jeżeli nie, czy PINB wszczął postępowanie administracyjne i wstrzymał postanowieniem, w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...], 4) art. 76 § 3 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania przez organ prawdziwości zapisów znajdujących się w dzienniku budowy. Mając powyższe na względzie, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej wg norm przepisanych oraz przesłuchanie wymienionych świadków na okoliczność terminu oraz rodzaju wykonywanych prac dotyczących budowy wiatraków (zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [....]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). W ocenie Sądu, skarga jawi się jako nieuzasadniona, a argumenty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie. Jak trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z literalnego brzmienia przytoczonego wyżej przepisu, łączne spełnienie zawartych w nim warunków co do zasady obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Analogicznie, brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz [...] uznając spełnienie tych przesłanek, decyzją z [...] maja 2020 r. ustalił dla M.J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę na działce nr 187 położonej w miejscowości [....], gm. [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni kopanej, osadnika ścieków z przyłączami oraz zjazdu indywidualnego; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. W okolicznościach sprawy istotne pozostaje, że jak ustalił organ odwoławczy na podstawie informacji przekazanych przez organ I instancji, Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] marca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce Cywilnej J.S. i L.S. pozwolenia na budowę na działce nr 3718 w [...], gm. [...] dwóch elektrowni wiatrowych, w tym jednej o wysokości wieży i średnicy wirnika odpowiednio [...] m. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, odległość w której mogą być lokalizowane i budowane 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Jak wynika z akt postępowania w przedmiocie wydana decyzji o warunkach zabudowy, fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji w postaci budowy wskazanych elektrowni wiatrowych nie była znany orzekającym w sprawie organom. W sprawie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, że działka nr 187 dla której ustalono warunki zabudowy znajduje się w strefie oddziaływania elektrowni wiatrowej. Okoliczność ta wpisując się w brak zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) przesądzała o braku możliwości jej wydania, stanowiąc jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak już wspomniano, organom orzekającym w sprawie nie był znany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych i przystąpienia przez inwestora do realizacji związanych z tym robót. Nie został przy tym spełniony warunek o jakim mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w myśl którego odległość o której mowa w ust. 1 tego artykułu nie jest wymagana przy przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. W tej sytuacji brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji i uwzględnienia zarzutów strony skarżącej, która przesłanek skuteczności skargi upatruje w utracie ważności pozwolenia na budowę związku z nieprzystąpieniem przez inwestora do realizacji robót w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Wg znajdującego się w aktach sprawy pisma PINB, przeprowadzone przez ten organ czynności wyjaśniające potwierdziły fakt rozpoczęcia robót budowlanych w tym terminie, potwierdzony stosownymi wpisami w dzienniku budowy. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających podważyć ich wiarygodność. W związku z powyższym, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.