II SA/Rz 563/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi K. M. i W. M. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 lutego 2023 r. nr GK-II.7213.50.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących K. M. i W. M. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 8 lutego 2023r. nr GK-II.7213.50.2022, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] września 2022r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...]. Z adnotacji dokonanej na egzemplarzu decyzji oraz informacji Gminy [...] znajdujących się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że ww. decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń wsi [...] oraz Urzędzie Gminy w [...] od 20 września do 3 października 2022r. W dniu 18 października 2022r. KM, WM (dalej: "Skarżący") wnieśli – odwołanie do Wojewody za pośrednictwem Starosty od ww. decyzji. Postanowieniem z 8 lutego 2023r. nr GK-II.7213.50.2022 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podał, że wobec wywieszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów w terminie wskazanym przez organ I instancji, decyzję uważa się za doręczoną stronom postępowania z dniem 3 października 2022r. Oznacza to, że czternastodniowy termin określony art. 129 § 2 k.p.a. na wniesienie odwołania, upłynął 17 października 2022r. Z tego względu odwołanie wniesione 18 października 2023r. uznać należało za wniesione z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KM, WM wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżących, organ odwoławczy pominął w całości art. 49 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1197) – dalej: "u.s.w.g.". Nie wziął bowiem pod uwagę, że w obwieszczeniach o wydaniu decyzji nie wskazano daty wywieszenia decyzji. Skarżący nie mieli zatem możliwości samodzielnego ustalenia terminu, w którym decyzję organu I instancji uważa się za doręczoną, a w konsekwencji – terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewoda podał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 49 § 1 i 2 k.p.a., gdyż ustawa o scaleniu i wymianie gruntów w art. 28 ust. 1 zawiera swoją odrębną regulację w tym zakresie. Przepis ten daje możliwość podania do publicznej wiadomości decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia i wymianie gruntów poprzez wywieszenie. Ust. 2 art. 28 ww. ustawy wiąże z upływem tego okresu skutek doręczenia decyzji wszystkim uczestnikom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023r.259 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami badania legalności określonymi w ww. przepisach wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji błędnie podał numer decyzji organu I instancji tj. "[...]". Prawidłowy nr decyzji organu I instancji to "[...]". Zarówno w odwołaniu jak i w skardze Skarżący prawidłowo wskazują numer decyzji. Stwierdzona pomyłka nie miała wpływu na wynik sprawy. Podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art.134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy po wpłynięciu środka zaskarżenia, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania dopuszczalności odwołania (zażalenia), zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności zażalenia oraz uchybienia terminu do wniesienia zażalenia prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy przeprowadzone przez organ odwoławczy, na etapie wstępnego postępowania ustalenia w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania nie doprowadziły jednak w ocenie Sądu do uzasadnionych wniosków. Stosownie do art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (§2). Rację ma organ II instancji, że ustawa o scaleniu i wymianie gruntów w art. 28 zawiera swoją własną, czyli w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego lex specialis, instytucje doręczania decyzji. Decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania scaleniowego, decyzję o umorzeniu postępowania scaleniowego oraz decyzję organu wyższego stopnia w tych sprawach podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, a w przypadku decyzji organu wyższego stopnia w tych sprawach - także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ (art. 28 ust. 1). Z dniem upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzje wymienione w ust. 1, uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (art. 28 ust. 2). Wyżej przytoczone przepisy są przepisami szczególnymi i nie można ich interpretować w sposób rozszerzający. W związku z powyższym ogólną regułą systemową wynikającą z zestawienia art. 7 ust. 3 oraz art. 28 ust. 1 u.s.w.g jest doręczanie zawiadomienia o wszczęciu i orzeczeń wydanych w postępowaniu scaleniowym w trybie publicznego obwieszczenia z wyłączeniem trybu określonego w art. 39 - 48 k.p.a. Regulacja ta ma na celu uproszczenie procedury doręczania tak zawiadomienia o wszczęciu jak i orzeczeń wydanych w postępowaniu scaleniowym w trybie obwieszczenia (art. 49 k.p.a.) z uwagi na wielość uczestników procesu scalenia (patrz wyrok NSA z 18.05.2017r., II OSK 2345/17 – dostępny w cbosa). Odwołanie Skarżących z 17 października 2022r. opatrzone jest pieczęcią Starostwa Powiatowego w [...] i datą 18 październik 2022r. W aktach administracyjnych Skarżących brak jest koperty, która byłaby dowodem w jakiej dacie została nadane w placówce pocztowej odwołanie, a na odwołaniu organ nie uczynił żadnej adnotacji, że odwołanie wniesiono osobiście. W piśmie z 9 listopada 2022r. Starosta [...] (karta 35 akt amin. II instancji) podaje, że odwołanie zostało złożone w dniu 18 października 2022r. Stwierdzenie to, wobec przedstawionych wad postępowania nie jest do zweryfikowania, wobec braków w materiale dowodowym sprawy. Ponadto w odpowiedzi na skargę Wojewoda nie odniósł się do zarzutu skargi, że na wywieszonym obwieszczeniu nie była podana data wywieszenia, co utrudniało stronom prawidłowe wyliczenie terminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że data obwieszczenia nie musi być tożsama z wywieszeniem decyzji do publicznej wiadomości. Na decyzji organu I instancji (karta akt admin. II inst. nr 36) znajduje się tylko adnotacja: "Potwierdzam wywieszenie na tablicy ogłoszeń wsi [...] w dniach 20.09.2022 do 03.10.2022" Pod adnotacją znajduje się nieczytelny podpis bez podania osoby i jej stanowiska, która dokonała tej adnotacji. Pouczenie o trybie i terminie do wnoszenie odwołania w postępowaniu o scaleniu gruntów w decyzji organu I instancji jest przytoczeniem treści art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy skutek doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wiąże z upływem 14 dni od dnia wywieszenia tej decyzji w lokalach urzędów gmin, to konsekwentnie pouczenie o terminie do wniesienia odwołania winno zostać połączone z pojęciem "doręczenie decyzji", poprzez podanie daty, w której nastąpiło wywieszenie decyzji i daty odnośnie skutku doręczenia. Dzień wywieszenia decyzji na tablicach ogłoszeń był dla organu znany, dlatego też w pouczeniu można było precyzyjnie wskazać stronom, termin do wnoszenia odwołań, a przynajmniej początek jego biegu właśnie poprzez podanie daty odnośnie skutku doręczenia decyzji w formie publicznego ogłoszenia (por. wyrok NSA z 25.02.2016r., II OSK 1622/14; WSA w Rzeszowie z 04.03.2014r., II SA/Rz 723/13 dostępne w cbosa). Sąd uważa, że pouczenie o odwołaniu zawarte w decyzji organu I instancji jest powtórzeniem przepisu art. 28 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów i ze względu na swoją ogólna formułę wyczerpuje dyspozycję art. 112 k.p.a., wedle której błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie. Takie działanie organu byłoby realizacją zasady informowania stron stosownie do art. 9 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy, w tym przypadku o terminie do wniesienia odwołania. Niezależnie od powyższego, wymaga odnotowania, że, organ pominął całkowicie regulację art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.). Zaznaczenia wymaga, że art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 pomimo odwołania stanu epidemii (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027) nie został uchylony. Zmianie uległo jedynie jego zastosowanie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 sierpnia 2022r. II SA/Go 321/22). Dla oceny jego zastosowania w kontekście odwołania stanu epidemii istotne, w ocenie Sądu pozostaje, czy uchybienie to miało miejsce jeszcze w okresie, kiedy obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego. Inaczej Strona poniosłaby negatywne konsekwencje związane z wydaniem tego rodzaju postanowienia już po odwołaniu stanu epidemii. Skoro organ przyjął, że termin do wniesienia odwołania upłynął 17 października 2022r., zatem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, winien zawiadomić Stronę, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu oraz wyznaczyć Stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy mieć na uwadze, że przepisy o doręczeniach mają na celu przede wszystkim ochronę interesów osób w postępowaniu administracyjnym, a szczególny tryb przywrócenia terminu uregulowany w ustawie Covid-19 jest dodatkową ochroną prawną w przypadku niedochowania przez strony terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii oraz stanu zagrożenia epidemicznego. Stan zagrożenia epidemicznego został odwołany z dniem 1 lipca 2023 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1118). Stwierdzone uchybienia stanowiły naruszenie art. 49 § 1 i 2 i art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.w.g. i uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1. Zasądzone koszty stanowią równowartość uiszczonego przez Skarżących wpisu od skargi.