II SA/Rz 564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. sp.j. z/s w [...] (dalej: "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 1000 zł za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości mieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie okoliczności organ uznał za udowodnione i na jakich wydano kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie odniósł się również do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez Spółkę, w szczególności do argumentacji, która zdaniem odwołującej wskazywała, że brak przekazywania odpadów zmieszanych właściwej regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych był związany z okolicznościami niezależnymi od skarżącej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1000 zł, za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych na terenie Regionu [...]. W uzasadnieniu podał, że w dniu 30 stycznia 2014 r. Spółka przekazała sprawozdanie o ilości i sposobie zagospodarowania odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...] za IV kwartał 2013 r. Ze sprawozdania tego wynika, że zmieszane odpady komunalne nie były przekazywane w okresie sprawozdawczym do ustanowionej uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych na terenie Regionu [...]. Ustalono również, że podmiotem odbierającym odpady komunalne z terenu miasta [...] jest Spółka, a nie Konsorcjum, którego Spółka jest liderem, wobec czego jest ona również zobowiązana do przekazywania odebranych odpadów w myśl art. 9e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm., dalej: "ustawa"). Skoro zatem Spółka nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku, Prezydent w myśl art. 9x ust. 1 pkt 3 i art. 9zb ust. 1 ustawy był zobowiązany do nałożenia na nią kary pieniężnej. Organ podał również, że w zgodnie z art. 9x pkt 1 ustawy, podmiot nieprzekazujący odebranych odpadów do składowania do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł. Biorąc pod uwagę stopień społecznej szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu uznał, że w opisywanej sprawie adekwatna będzie kara w wysokości 1000 zł. Nie uwzględnił natomiast wyjaśnień Spółki i uznał, że kierowanie z przyczyn ekonomicznych zmieszanych odpadów komunalnych do innej niż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych nie może stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, względnie umorzenia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...], podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę, dokonaną przez organ I instancji. W toku postępowania Prezydent sanował wszystkie uchybienia wskazane w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał zarówno na okoliczności, na podstawie których nałożono na odwołującą karę pieniężną, jak i sam obligatoryjny charakter tej kary. Słusznie uznał ponadto, że podmiotem, na którym ciąży obowiązek przekazania odpadów jest w niniejszej sprawie Spółka, a nie Konsorcjum, w skład którego Spółka wchodzi, a przed nałożeniem kary zwrócił się o niezbędne informacje do Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych. Co istotne, o udzielenie informacji i wyjaśnień zwracał się również do skarżącej, jednakże strona nie podjęła w tym zakresie żadnych czynności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej zaskarżoną decyzję wydano na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji nie zrealizował bowiem wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium, a organ odwoławczy uznając, że sprawa została w pełni wyjaśniona nie uzasadniło, dlaczego dało wiarę wyłącznie dowodom organu. Żaden z organów nie odniósł się do obszernych wyjaśnień Spółki zwartych w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., w szczególności nie rozstrzygnął co należy zrobić, gry regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych zgłosiła gotowość przyjmowania odpadów już po przetargu i po podpisaniu umowy przetargowej, co w opisywanej sprawie miało miejsce. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z wystąpienia pokontrolnego NIK. Zdaniem Strony po dacie złożenia skargi pojawiły się nowe okoliczności i dowody, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przed WSA. Do wniosku załączono w/w wystąpienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Spółki została oddalona bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – określanej dalej jako: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 P.p.s.a., sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna o nałożeniu na Skarżącą stronę kary pieniężnej z tytułu nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów na terenie Regionu Północnego Województwa [...]. Organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały właściwej kwalifikacji stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie wykonania przez podmiot odbierający odpady komunalne przepisów z zakresu gospodarki odpadami. Zebrany przez Organy materiał dowodowy może stanowić podstawę kontroli decyzji SKO. W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na przepisy stanowiące źródło obowiązku, którego niewykonanie przez skarżącą Spółkę spowodowało nałożenie wspomnianej wyżej kary pieniężnej. Otóż źródłem tego obowiązku jest przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; u.cz.p.g.), który od czasu wprowadzenia do tej ustawy do chwili obecnej stanowi wyraźnie, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższy przepis ustanawia zasadę przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych tylko do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, zaś wyjątki od tej zasady interpretować należy drogą wykładni ścieśniającej. . Przytoczony art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. jest przepisem sankcjonowanym normą wyrażoną w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p.g. W dacie orzekania przez SKO tj. 10 marca 2015 r. przepis ten posiadał następujące brzmienie : Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Organy ustaliły w oparciu o sprawozdanie złożone przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za IV kwartał 2013 roku A. Sp. j., iż zmieszane odpady komunalne nie zostały przekazane regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów na terenie Regionu [...]. Skarżąca miała wiedzę o tym, że taka instalacja została utworzona mocą uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w postaci Zakładu Segregacji i Kompostowania Odpadów w [...], ul. [...], "A" Sp. z o. o., ul. [...], [...]. Uchwała o wyznaczeniu regionalnej instalacji stanowi akt prawa miejscowego; została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z dnia [...1 września 2014 r., poz. [...], weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co w związku z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. skutkowało powstaniem po stronie skarżącej Spółki powinnością przekazania za okres IV kwartału 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK prowadzonej przez Spółkę "A" Organ pierwszej instancji w wyniku wykonania wytycznych SKO uzyskał od Spółki "A" wyjaśnienia o tym, że Spółka ta w okresie od października 2013 r. do marca 2014 r. posiadała techniczne i faktyczne możliwości przyjmowania odpadów komunalnych, a pomimo tego strona skarżącą nie przekazywała zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK w celu stosownego zagospodarowania. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności umożliwiające Spółce Jawnej "B" przekazywanie odpadów zmieszanych do instalacji zastępczej prowadzonej dla regionu [...]. Otóż w myśl art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; zwana dalej u.od.), przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczych w sytuacji, gdy została wyznaczona przez Sejmik Województwa RIPOK, jest dopuszczalne a w rezultacie nie podlegające karze pieniężnej, w przypadku gdy znajdująca się w RIPOK instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W świetle wyjaśnień złożonych przez RIPOK a także twierdzeń strony skarżącej, wyjątki od obowiązku przekazywania odpadów zmieszanych do RIPOK nie miały miejsca w okresie IV kwartału 2013 r. Spółka "A" wykazywała pełną gotowość przyjęcia od Skarżącej zmieszanych odpadów (pismo Spółki z dnia 28 lipca 2014 r.). Skarżącą Spółka podnosiła w toku postępowania, iż nie może przekazać odpadów do RIPOK tylko z tego powodu, że ma zawartą umowę konsorcjum z Miejskim Zakładem Komunalnym Sp. z o.o., na którym to z mocy postanowień umowy ciążył obowiązek przekazania odpadów do RIPOK. Koniecznym jest podkreślenie faktu, iż "B" Sp. j. nie twierdziła, iż nie miała możliwości zawarcia takiej umowy ze Spółką prowadząca RIPOK. Art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p..g., nie przewiduje możliwości wykonywania obowiązku przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK za pośrednictwem innych podmiotów, w tym członków tzw. konsorcjum. Potwierdza to aktualne brzmienie art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., w którym ustawodawca używa wyrażenia "bezpośrednio do". Umowa konsorcjum nie powołuje do życia samodzielnego podmiotu prawa, stąd to nie konsorcjum, lecz każdy kto jest podmiotem odbierającym odpady komunalne winien przekazywać zmieszane odpady komunalne zgodnie z treścią art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. Ponieważ RIPOK została utworzona i mogła przyjmować od Skarżącej zmieszane odpady komunalne, to zaistniały materialnoprawne podstawy do nałożenia kary pieniężnej, natomiast wskazywane przez Spółkę okoliczności związane z zawartą z MZK Sp. z o.o. umową konsorcjum były dla kwestii nałożenia sankcji prawnie obojętne. Innymi słowy, nie świadczyły one o wykonaniu obowiązku, o jakim mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., jak również nie stanowiły okoliczności wyłączających ukaranie przewidzianych w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.od. Powyższej oceny nie mogły zmienić zarzuty i argumenty zawarte w skardze do WSA. SKO słusznie podniosło, że podmiotem odbierającym odpady komunalne a więc tym do kogo są adresowane wyżej przytoczone normy jest przedsiębiorstwo "B" Sp. j., a nie konsorcjum, którego ta Spółka jest liderem. Konsorcjum nie jest samodzielnym podmiotem prawa, lecz stosunkiem obligacyjnym, co powoduje że nie może być tym, kto w świetle art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. odbiera odpady komunalne a także nie może być podmiotem ukaranym na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. Odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości może być de lege lata przedsiębiorca - podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), który uzyskał zgodnie z art. 9b ust. 1 u.cz.p.g. wpis w rejestrze działalności regulowanej. Konsorcjum nie jest przedsiębiorcą bowiem nie jest osobą fizyczną, osobą prawną, jednostką organizacyjną niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, a tylko z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne można w świetle art. 6f ust. 1 u.cz.p.g. zawrzeć umowę mowę na odbieranie lub odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych stosuje się do przetargów na zawarcie tej umowy wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w u.cz.p.g. o czym stanowi wyraźnie art. 6g tej ustawy. Podmiot umowy o odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wskazuje art. 6f ust. 1 u.cz.p.g., co wyklucza jakąkolwiek możliwość stosowania w tym zakresie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Z tych przyczyn Skarżąca nie mogła skutecznie powoływać się na okoliczności dotyczące innej strony umowy konsorcjum czyli na brak porozumienia pomiędzy MZK Sp. z o.o. a podmiotem prowadzącym RIPOK czyli Spółką "A". W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., [...], "B" sp. z o.o. oświadczyła, że zgodnie z podziałem obowiązków w ramach Konsorcjum [...] członek konsorcjum Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. jest odpowiedzialny za zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Gminy [...] i to on podjął starania o zawarcie umowy ze Spółką "A". Należy wyraźnie zaznaczyć, iż Strona skarżąca na żadnym etapie postępowania nie twierdziła, że Spółka "A" w stosunku do niej nie wykonała obowiązku zawarcia umowy na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych – art. 9l ust. 1 u.cz.p.g. Brak wypowiedzi SKO na temat tego "co należy zrobić, gdy regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych zgłosiła gotowość przyjmowania odpadów już po przetargu i po podpisaniu umowy przetargowej, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce" nie miał wpływu na legalność wydanego rozstrzygnięcia, bowiem dla obowiązków natury publicznoprawnej a do takich należą przewidziane w u.cz.p.g., nie miały znaczenia postanowienia umowy cywilnoprawnej przewidującej funkcjonowania tzw. konsorcjum. W świetle przepisów u.cz.p.g. fakt zawarcia umowy tego rodzaju nie miał prawnego znaczenia, tym bardziej że do takich okoliczności nie nawiązuje żaden z przepisów tego aktu normatywnego. Zdaniem Sądu, Strony tej umowy winny uwzględnić fakt obowiązywania art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., a także możliwość wyznaczenia RIPOK w trakcie trwania umowy. Przedstawione przez Skarżącą dowody w postaci wystąpienia pokontrolnego NIK nie miały wpływu na ocenę legalności działań SKO. Skoro mocą uchwały Sejmiku Województwa [...] RIPOK został wyznaczony i wykazywał możliwości przyjmowania zmieszanych odpadów, to rzeczą skarżącej Spółki było te odpady przekazywać aby wywiązać się z nakazu przewidzianego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. Rolą podmiotu odbierającego odpady nie jest też ocena tego czy wyznaczony uchwałą RIPOK spełnia wymagania przewidziane prawem, zwłaszcza gdy prawodawca wyznaczył na spełnienie tych wymagań określony termin tj. do 8 października 2015 r. Zdaniem WSA, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny, czy wyznaczona regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych posiada prawne i techniczne możliwości wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów. Jeżeli ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 124/14, LEX nr 1482107). Wystąpienie NIK, na które powołuje się Spółka dokonuje pozytywnej oceny wykonania przez MZK Sp. z o.o. umów cywilnoprawnych nie zaś oceny zaniechań skarżącej Spółki. Dodać do tego należy, iż WSA kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne przyjmując stan prawny i faktyczny z daty podejmowania tego działania. Reasumując, wyznaczenie przez Sejmik Województwa [...] RIPOK prowadzonej przez Spółkę "A", a ponadto istnienie możliwości odbierania zmieszanych odpadów komunalnych, zrodziło po stronie Spółki "B" Sp. j. obowiązek przykazywania do tej instalacji zmieszanych odpadów komunalnych. Tego obowiązku nie wyłączały postanowienia umowy konsorcjum, jak również okoliczności wskazane w wystąpieniu pokontrolnym NIK, na które skarżąca się powołuje. Wykazanie przez SKO legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie pozwoliło WSA podzielić wyrażonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z posiadanych uprawnień kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu. Dlatego skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.