II SA/Rz 565/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), określanej następnie jako u.g.n., po rozpoznaniu odwołań J. K. i Z. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej utrzymał ją w mocy. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (dalej także Z.) z dnia 9 marca 2011r. o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej położonej w R. obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 685/2 o powierzchni 0,1236 ha. We wniosku tym Z. wskazał, iż zamierza realizować przedsięwzięcie pod nazwą: " S. – etap I – odcinkowa przebudowa-kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km oraz obustronna odcinkowa budowa obwałowania rzeki w km 0+000÷8+620 na terenie miejscowości R., gm. [...], T., B. gm. [...], woj.[...]", zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2006r. znak: [...]o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Zdaniem wnioskodawcy, realizacja powyższej inwestycji zapewni bezpieczeństwo przeciwpowodziowe grupie ok. 600 osób mieszkających w pobliżu koryta rzeki [...]. Ponadto zwrócono uwagę, iż ostateczna decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnia funkcję dowodu w postaci posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca wskazał, że projekt, w ramach którego przedmiotowa inwestycja ma być realizowana znajduje się na liście projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej, zaś brak pozwolenia na budowę odnośnie do w/w inwestycji skutkować będzie cofnięciem wstępnie przyznanych środków unijnych. Uwzględniając argumentację Z. Prezydent Miasta [...] wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2011r. udzielił wnioskodawcy w pkt 1 zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 685/2, objętej KW nr [...], stanowiącej współwłasność po ½ części Z. K. i J. K., natomiast w pkt 2 nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jednobrzmiące odwołania od tego rozstrzygnięcia złożyli Z. K. i J. K. zarzucając naruszenie art. 108 k.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 u.g.n. poprzez brak powołania w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i niewskazanie przesłanek zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, jak też naruszenie art. 122 ust. 1 u.g.n. przez wydanie skarżonej decyzji, mimo iż zwłoka w zajęciu nieruchomości nie uniemożliwi realizacji celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Utrzymując w mocy – decyzją z dnia [...] maja 2011r. - objęte odwołaniem rozstrzygnięcie Wojewoda [...] zacytował art. 122 ust. 1 u.g.n., wedle którego w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie Wojewody, wszystkie przewidziane powyższym przepisem przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione. Po pierwsze bowiem, realizacja wskazanego przez Z. celu publicznego niezbędna jest ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego, jak też mienia poprzez zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego osób zamieszkałych w pobliżu rzeki [...]. Nadto Prezydent Miasta [...] w dniu [...] lutego 2011r. wydał decyzję znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w R. obręb [...], oznaczonej jako działka nr ewid. 685/2, stanowiącej współwłasność Z. K. i J. K. po ½ części. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. znak: [...]. Wojewoda zwrócił nadto uwagę, iż ostateczna decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnia funkcję dowodu wymaganego art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i jest niezbędna do złożenia dokumentów celem uzyskania pozwolenia na budowę i przeprowadzenia inwestycji, co nie narazi beneficjenta (Z.) na cofnięcie wstępnie przyznanych z budżetu UE środków finansowych na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzję Wojewody [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. K. i J. K. wnosząc o jej uchylenie w całości z powodu naruszenia: - art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n. przez nie podjęcie niezbędnych kroków dla wyjaśnienia, czy organ pierwszej instancji przeprowadził rzeczywiste rokowania ze skarżącymi jako współwłaścicielami wywłaszczonej nieruchomości – dz. nr ewid. 685/2 oraz, czy otrzymali oni propozycję uzyskania działki zamiennej ekwiwalentnej w stosunku do powyższej nieruchomości, - art. 122 ust. 1 u. g.n. w zw. z art. 77 § 1 i art. 108 k.p.a. przez brak dokonania wszechstronnej oceny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i błędne ustalenie, że zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwi realizację celu publicznego, na który nieruchomość wywłaszczono. Skarżący zwrócili uwagę, iż stanowiąca ich współwłasność działka została wywłaszczona z naruszeniem treści art. 114 ust. 1 u.g.n., przewidującego obowiązek podjęcia z właścicielami wywłaszczanych nieruchomości stosownych negocjacji. Podnieśli, że organ pierwszej instancji nie wykazał, że zajęcie nieruchomości, której dotyczy sprawa jest niezbędne ze względu na konieczność wykorzystania środków finansowych uzyskanych z Unii Europejskiej oraz, że zajęcie takie jest niezbędne z uwagi na zaistnienie zagrożenia dla zdrowia czy życia ludzkiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powtórzeniem argumentacji kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wywłaszczenia wskazał, iż stanowisko w tym zakresie zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011r. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Z. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 11 czerwca 2011r. z uwagi na uprawomocnienie się wyroku tut. Sądu z dnia 9 sierpnia 2011r., którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. i poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [....] lutego 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznający skargę ocenia zatem, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów normujących postępowanie przed organami administracji w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie - stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej w sprawie decyzji stanowił art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o następującym brzmieniu: "W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. " Celem powołanej regulacji jest umożliwienie podmiotowi, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia (inwestorowi) dysponowania nieruchomością w celu niezwłocznego rozpoczęcia na niej realizacji określonego celu publicznego. Brzmienie tego unormowania nie pozostawia wątpliwości, iż zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po uprzednim wydaniu decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości. Podjęcie zatem decyzji w trybie art. 122 ust. 1 u.g.n. i jej istnienie w obrocie prawnym uzasadnione jest o tyle, o ile w obrocie tym funkcjonuje także wydana wcześniej decyzja wywłaszczeniowa. Innymi słowy, decyzja umożliwiająca niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od istnienia decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją powyższego jest to, iż uchylenie decyzji wywłaszczeniowej przesądza o konieczności usunięcia z obrotu prawnego także i decyzji podjętej w oparciu o art. 122 ust. 1 u.g.n. Przesądzające znaczenie dla wyniku niniejszego postępowania ma fakt, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Rz 463/11 uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R. (obręb [...]), oznaczonej jako działka nr ewid. 685/2 o pow. 0,1236 ha, stanowiącej współwłasność Z. K. i J. K. po ½ części, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego w postaci przebudowy koryta rzeki [...]. Ponadto w aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się - wydana na skutek wskazanego wyżej wyroku sygn. II SA/Rz 463/11 - decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [....] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...], która umarzała jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ewid. 685/2 w R. Przyczyną podjęcia tego rozstrzygnięcia była rezygnacja przez inwestora z prowadzenia na powyższej działce prac związanych z zabezpieczeniem skarp rzeki [...] i w związku z tym bezcelowość wywłaszczenia w tym zakresie. Okoliczność w postaci skasowania decyzji o wywłaszczeniu oraz fakt wydania nowej decyzji o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego, wskazującej na rezygnację z realizacji zamierzenia inwestycyjnego na terenie obejmującym działkę nr 685/2 skutkuje odpadnięciem materialnej podstawy prawnej do istnienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia zezwalającego na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości. Pozostawienie bowiem w mocy tego rozstrzygnięcia stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję publicznoprawną w prawo własności. Uwzględniając zatem fakt nieistnienia w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej Sąd uznał, iż rację bytu utraciła także zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie zezwalające na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której dotyczy sprawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż (na co wskazuje zresztą stan faktyczny niniejszej sprawy) decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie rozstrzyga o wywłaszczeniu. W tym ostatnim zakresie zapada zaś odrębne rozstrzygnięcie, dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do wywłaszczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ewid. 685/2 w R. nie mogły być brane pod uwagę. Z powyższych względów uchylona została na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w postaci stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a.