II SA/Rz 566/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] Prezydent Miasta przyznał M. P., na jej wniosek, dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy od dnia 1.06.2008 r. do dnia 30.11.2008 r. w wysokości 23,63 zł miesięcznie. Organ przyjął, że wnioskodawczyni spełnia kryteria ustawowe – zajmuje lokal o pow. 25,4 m², przy 1 osobie w gospodarstwie domowym i dochodzie w wysokości 835,48 zł, a więc nie przekraczającym 175% najniższej emerytury (1113,51 zł) oraz wydatkach mieszkaniowych wynoszących 148,95 zł. W odwołaniu od tej decyzji M. P. wniosła o podwyższenie jej dodatku mieszkaniowego i uwzględnienie jej faktycznych dochodów wynoszących 724,64 zł. Za tę kwotę odwołująca musi opłacić media, czynsz oraz wykupić niezbędne lekarstwa. Pozostaje jej bardzo niewielka kwota na codzienne utrzymanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazało art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek taki przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na 1 członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie 1 –osobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Kwota najniższej emerytury ustalona na 1.03.2008 r. wynosi 636,29 zł. M. P. spełnia kryterium dochodowe warunkujące prawo ubiegania się o dodatek – jej średni miesięczny dochód wynosi 835,49 zł oraz kryterium powierzchniowe – powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 25,40 m² (normatywna - do 35 m²). Wysokość dodatku mieszkaniowego po myśli art. 6 ust. 1 cyt. ustawy stanowi różnicę między wydatkami określonymi w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez otrzymującego dodatek w wysokości 15 % dochodów– przy gospodarstwie 1-osobowym. W wypadku odwołującej różnica pomiędzy kwotą ponoszonych wydatków – 148,95 zł a kwotą przeznaczona przez ustawodawcę na pokrycie wydatków mieszkaniowych – 125,32 zł (obliczoną jako 15 % z kwoty 835,48 zł) wynosi 23,63 zł. Dodatek mieszkaniowy został zatem obliczony i przyznany przez organ I instancji prawidłowo, natomiast argumentacja odwołania o trudnościach w zaspokajaniu potrzeb bytowych nie może prowadzić do zmiany wysokości przyznanej pomocy. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. P. wniosła o podwyższenie albo spowodowanie podwyższenia jej dodatku mieszkaniowego. Wskazała, iż jest pokrzywdzona, bowiem jej dochód wynosi faktycznie 724,64 zł a nie 835,48 zł, z czego po opłaceniu czynszu, energii elektrycznej, gazu, leków zostaje jej kwota 479,78 zł na 30 dni w miesiącu (15,99 zł dziennie). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.). Zasadniczym celem tej ustawy jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków za zajmowane mieszkanie. Przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od spełnienia przesłanek o charakterze dochodowym, określonych w art. 3 ustawy oraz wymogu nie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu, obliczanej według art. 5 tej ustawy. Podstawową kwestią jest ustalenie średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dodatek przysługuje bowiem, jeśli dochód taki nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Definicję dochodu wprowadza art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Stanowi on, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Podkreślić należy, że definicja dochodu zawarta w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych została skonstruowana wyłącznie na potrzeby tej ustawy , a z tego powodu nie można użytych w nim określeń "dochody" i "przychody" wiązać z dochodem i przychodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw, na co wrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 20.05.2002 r. OPK 23/02, ONSA 2003/1/13. Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uwzględniły dochód skarżącej w wysokości 835,48 zł (organ II instancji 835,49 zł) na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. o waloryzacji emerytury z dnia [...].03.2008 r. W dokumencie tym wskazano, że emerytura M. P. po waloryzacji od 1.03.2008 r. wynosi 846,86 zł. Zaliczka na podatek odprowadzana do urzędu skarbowego wynosi 46 zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne – 76,22 zł, w tym odliczana od podatku 65,63 zł, odliczana z kwoty świadczenia – 10,59 zł. Od 1.03.2008 r. wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 724,64 zł. W zaskarżonej decyzji nie wskazano w jaki sposób obliczono dochód skarżącej w wysokości 835,49 zł. Odwołując się do definicji dochodu z art. 3 ust. 3 ustawy organ nie wyjaśnił, które ze składników świadczenia emerytalnego skarżącej uznał za "koszty uzyskania przychodu" i w związku z tym odliczył je od dochodu. Nie wyjaśnił też, czy wykazana w decyzji ZUS składka na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 76,22 zł jest jedną ze składek wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy (ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe) i w związku z tym podlega odliczeniu. Brak wyjaśnienia tych kwestii stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Sposób wyliczenia dochodu powinien zostać szczegółowo wykazany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że jego wysokość była już kwestionowana w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Taki wymóg wynika z art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zastrzeżenia budzi też przyjęta przez organ łączna kwota wydatków na mieszkanie, służąca do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Z dołączonego przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym pisma Administracji "[...]" w R. wynika, że kwota opłaty miesięcznej za użytkowanie mieszkania wynosi 162,97 zł. W piśmie tym zestawiono poszczególne składniki opłaty, wymieniając m. in. wydatki poniesione z tytułu ubezpieczenia mieszkania, które zgodnie z art. 6 ust. 4 a ustawy o dodatkach mieszkaniowych podlegają wyłączeniu z ogólnej kwoty wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, służącej wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. Trudno jednak ustalić na jakiej podstawie organ przyjął ogólną kwotę wydatków ponoszonych przez skarżącą na mieszkanie w wysokości 148,95 zł, tzn. które z wymienionych w piśmie Administracji kwot odliczył od wydatków. Odliczenie bowiem sumy ubezpieczenia – 13 zł od ogólnej kwoty 162,97 zł daje wartość 149,97 zł, a nie 148,95 zł. Również i te okoliczności stanowią o naruszeniu wspomnianych wcześniej przepisów postępowania, z których przestrzegania organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy tak jak w przypadku dodatku mieszkaniowego ustawodawca przerzuca na stronę postępowania ciężar udowodnienia danej okoliczności, wymagając złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie dodatku, deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441). Wskazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie prawidłowe ustalenie wysokości dochodów skarżącej zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyjaśnienie faktycznej kwoty wydatków ponoszonych przez nią na mieszkanie z uwzględnieniem art. 6 ust. 4 i 4a cyt. ustawy oraz wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na fakt, iż upłynął okres na który przyznano dodatek mieszkaniowy – 1.06.2008 r. do 30.11.2008 r., a zatem zaskarżona decyzja została już wykonana, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a.