II SA/Rz 567/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowów -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania S. i J. Rz. od decyzji Starosty z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], odmawiającej nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowu w miejscowości [...] w związku z odprowadzeniem do nich wód opadowych z drogi powiatowej, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ w związku z art. 22 ust. 2, art. 64 ust. 1a oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne /Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2015 ze zm./. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: W dniu 5 października Wójt Gminy, przekazał Staroście wniosek S. Rz. o wydanie decyzji trybie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo Wodne, tj. nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowu, usytuowanego na działce nr 1225, położonej w miejscowości [...], w związku z odprowadzeniem do niego wód opadowych, z drogi powiatowej oznaczonej dz. nr ewid. 1076. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż działka nr ewid. 1225 i usytuowany w jej granicach rów nie istnieje w ewidencji gruntów. Według wypisów z ewidencji gruntów, wydanych przez Starostę Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej S. Rz. jest wraz z J. Rz. współwłaścicielem działki nr ewid. 1225/1 oraz właścicielem działek nr ewid. 1225/2 i 2772. Działki nr ewid. 2772 i 1225/1 od strony południowej graniczą z drogą powiatową, oznaczoną jako działka nr ewid. 1076, znajdującą się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych. W granicach nieruchomości gruntowej dz. Nr ewid. 2772 usytuowany jest rów. Pod drogą powiatową /dz. Nr ewid. 1076/ istnieje przepust, którego wylot usytuowany jest na początku omawianego rowu. W granicach działek nr ewid. 1225/1 i 1225/2 nie ma rowu, rów usytuowany jest tylko w granicach działki nr ewid. 2772. Powyższy rów nie był i nie jest objęty pozwoleniem wodnoprawnym, nie jest objęty działalnością Gminnej Spółki Wodnej. Organ wywiódł z tego, iż przedmiotowy rów nie jest wodą w myśl przepisów Prawo Wodne, nie może być również uznany jako urządzenie melioracji wodnych, o którym mowa w art. 70 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo Wodne. W związku z tym, że rowy przydrożne drogi powiatowej dz. nr ewid. 1076 wykonane są w rodzimym gruncie i porośnięte są trawą, organ uznał je za urządzenia techniczne drogi, mające na celu jej odwodnienie. W świetle tak poczynionych ustaleń, organ stwierdził, że nie jest możliwe nałożenie obowiązku na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo Wodne w przedmiocie partycypacji w kosztach utrzymania wód – decyzja z dnia [...] października 2005 r., Nr [...]. Z decyzją nie zgodzili się S. i J. Rz. i w złożonym odwołaniu wskazali, że przez wiele lat wykonywali prace związane z utrzymaniem rowu, takie jak: koszenie trawy, odmulanie dna, usuwanie i wywożenie śmieci, szkła, żwiru i ziemi. Jest to dla nich dużym utrudnieniem /brak pokrycia rowu płytami betonowymi/ i wiąże się z dużymi kosztami. Jeżeli nie zostanie wydana decyzja odnośnie partycypacji w kosztach utrzymania przedmiotowego rowu zmuszeni będą dokonać jego zawalenia, co spowoduje jeszcze większe problemy związane z ratowaniem graniczących pól i gospodarstw "z powodu każdorazowego podtopienia". Uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda wskazał, że kwestia nałożenia obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania rowów m. powinna zostać rozważona na tle art. 64 ust. 1a ustawy Prawo Wodne, który stanowi, że w kosztach utrzymana urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, a ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto odprowadzanie wód deszczowo-roztopowych z drogi powiatowej do rowów przydrożnych, a następnie poprzez przedmiotowe rowy, stanowiące własność Gminy do potoku Lubcza, stanowi, zdaniem organu, rodzaj szczególnego korzystania z wód i powinno wiązać się z posiadaniem pozwolenia wodnoprawnego, wymaganego w trybie art. 122 ust. 1 pkt 1 lub art. 122 ust. 1 pkt 8 Prawa Wodnego, w zależności od funkcjonującego systemu odprowadzania wód deszczowych z przedmiotowej drogi. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Powiat, który wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego została złamana zasada swobodnej oceny dowodów, statuowana przez art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zarówno wniosek jak i odwołanie opierało się na przepisie art. 22 ust. 2 ustawy Prawo Wodne, to organ II instancji, podzielając prawną ocenę stanu faktycznego, dokonaną przez organ I instancji, powinien był utrzymać tę decyzję w mocy, a nie uchylać i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 64 ust. 1 a ustawy Prawo Wodne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ odwoławczy opierał na braku legitymacji skargowej po stronie Powiatu, na uzasadnienie decyzji oddalenia skargi przytoczył argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że nie podejmował rozstrzygnięć merytorycznych lecz z uwagi na wadliwość decyzji uchylił ją, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Na etapie odwoławczym nie zachodziła zatem konieczność uzyskania stanowiska stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie /decyzja, postanowienie/ organu administracji, jak i postępowanie poprzedzające jego wydanie. Zakres tej kontroli wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, której art. 134 § 1 stanowi, iż Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze ani też powołaną podstawą prawną. Sąd zgodnie z art. 145 § 1 powyższej ustawy, uwzględnia skargę na decyzję administracyjną, jeżeli dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania, bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić takiego naruszenia prawa i w konsekwencji, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr {...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ uchylono decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesienie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z art. 15 K.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego są więc przede wszystkim merytoryczne – będą to decyzje podejmowane w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2, zdanie pierwsze. Natomiast drugim rodzajem rozstrzygnięć tego organu są decyzje kasacyjne przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. Na podstawie ostatnio wymienionego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. – i wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Z treści powyższego przepisu wynika również, że organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zastosowanie przez organ odwoławczy w warunkach rozpoznawanej sprawy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe i tym samym jego stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji zasługuje na akceptację. Nie jest kwestionowane, że S. Rz. domagał się od Starosty wydania decyzji w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne /Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2015 ze zm./, tj. rozstrzygnięcia odnośnie partycypacji w kosztach utrzymania rowu do którego odprowadzone są wody opadowe z drogi powiatowej – działka nr 1076 [pod nią istnieje przepust, którego wylot usytuowany jest na początku tego rowu] i innych działek. Przedmiotowy rów znajduje się w granicach stanowiącej jego własność działki nr 2772 poł. w miejscowości. Według ustaleń organu I instancji rów ten nie był objęty pozwoleniem wodnoprawnym, ani też działalnością Gminnej Spółki Wodnej, nie jest wodą w rozumieniu ustawy – Prawo wodne i nie może być uznany jako urządzenie melioracji wodnych /art. 70 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 powyższej ustawy/, zaś rowy przydrożne drogi powiatowej /działka nr 1076/ wykonane w rodzinnym gruncie porośnięte są trawą w związku z czym należy je uznać jako urządzenia techniczne drogi mające na celu jej odwodnienie. Z tych powodów odmówiono żądaniu wnioskodawcy i wydania decyzji w trybie art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo wodne /zakłady, które swoją działalnością przyczyniają się do zwiększenia kosztów utrzymania wód lub urządzeń wodnych, zobowiązuje się do partycypacji w kosztach utrzymania wód/. Podstawową zasadą, sformułowaną w art. 6 K.p.a. jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. /zasada dochodzenia prawdy obiektywnej/ organ administracji, rozpatrując wniosek strony, ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących dane zagadnienie, a nie tylko przepis wskazany we wniosku /vide wyrok NSA z dnia 23.06.1983 r. II SA 475/83 – ONSA 1983/1/43/. Nie może zatem być poddane krytyce stanowisko organu odwoławczego – co czyni skarga – wskazujące na konieczność rozpatrzenia wniosku S. Rz., a więc rozważenia kwestii partycypacji w kosztach utrzymania przedmiotowego rowu w związku z odprowadzaniem do niego wód opadowych z drogi powiatowej /działka nr 1076/ w świetle art. 64 ust. 1a ustawy – prawo wodne. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, przy czym ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Podczas rozprawy przed Sądem S. Rz. podał, że przedmiotowy rów jest długości dz. 210 m, posiada szerokość 3 m i głębokość 180 cm. Okoliczność ta wymaga więc wyjaśnienia /w dotychczasowym materiale dowodowym nie ma żadnych ustaleń w tym zakresie/ i dokonania ewentualnego przyporządkowania ustawowym pojęciom zamieszczonym w art. 9 ustawy – Prawo wodne. Definicja bowiem "urządzenia wodnego" /art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a/, jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, obejmuje swym zakresem również rowy /to zaś pojęcie zdefiniowane zostało w pkt 13 ust. 1 powyższego artykułu/. Słusznie też zwrócono uwagę na konieczność wyjaśnienia kwestii odprowadzania wód deszczowych, roztopowych z drogi powiatowej – wg organów odbywa się to poprzez przedmiotowy rów do potoku Lubcza – bowiem jest to bez wątpienia rodzaj szczególnego korzystania z wód /art. 37 pkt 2 cyt. ustawy/, co z kolei wymaga pozwolenia wodnoprawnego. W takiej zatem sytuacji, a więc wskazania przez organ odwoławczy w istocie zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej /co prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy/ organ ten nie mógł orzec reformacyjnie. Oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygania sprawy /art. 15 K.p.a./, co stanowi rażące naruszone prawa /art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a./. Dlatego organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w omówionym wyżej art. 138 § 2 K.p.a. prawa nie narusza. Stąd też Sąd nie znajduje powodów do usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego. Z powyższych względów oraz na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.