II SA/Rz 569/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. O. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "WINGiK" z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 października 2016 r. S. O. zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dot. działki nr 587 obręb [...] gmina [...] w zakresie prowadzenia dokumentu własności zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w J. Starosta [...] pismem z dnia 19 października 2016 r. nr [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku tj. przedłożenia wykazu synchronizacyjnego w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego wezwania z pouczeniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w sytuacji jego nieuzupełnienia. Powyższe pismo S. O. odebrał w dniu 20 października 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 3 listopada 2016 r. (data wpływu 4 listopada 2016 r.) tj. 7 dni po upływie wyznaczonego wyżej terminu poinformował organ I instancji, iż wszelkie czynności związane z dokonaniem synchronizacji powinny być dokonane przez Starostwo Powiatowe w [...], gdyż właściciel działki nie ponosi żadnej odpowiedzialności w związku ze zmianami. Pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. Starosta [...] poinformował S. O., że wobec niepodłożenia wykazu synchronizacyjnego podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 19 października 2016 r. Na powyższe pismo S. O. pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. złożył zażalenie, które pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. zostało przesłane do WINGiK. Organ odwoławczy pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. odesłał do Starosty [...] kopię zażalenia wraz z załącznikami celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie kwestii podniesionych we wniosku oraz zakończenia go w ustawowym terminie stosownym rozstrzygnięciem. Starosta [...] po rozpatrzeniu ww. pisma z dnia 16 grudnia 2016 r. postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [....] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku S. O. w temacie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków odnośnie wpisania dokumentu własności dla działki nr 587 położonej w mieście J., obręb nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie widnieje w ewidencji gruntów dot. działki nr 587 ani jako właściciel, ani też jako władający. Ponadto wnioskujący nie wykazał się stosownym dokumentem, stwierdzającym jego tytuł prawny do przedmiotowego gruntu, a załączone do wniosku kserokopie dokumentów nie stwierdzają jednoznacznie, do jakiej nieruchomości mają być przypisane oraz nie wskazał żadnego przepisu prawa, na podstawie którego byłby uprawniony do skutecznego żądania czynności organu mającego na celu ochronę jego interesu prawnego. Wskazał także, iż postępowanie administracyjne mające za przedmiot wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków może zostać wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm., dalej "p.g.ik."). W zażaleniu na ww. postanowienie S. O. podał, iż objęta wnioskiem działka stanowi własność L. M., zaznaczył natomiast, że jest "samoistnym użytkownikiem tegoż gruntu.", na potwierdzenie czego przedłożył nakaz płatniczy podatku gruntowego. Wskazał, że nie wnosi o wpisanie jego osoby jako właściciela działki nr 587 "ecz tylko numeru aktu własności zakupienia tej działki przez L. M. Wskazał, że organ I instancji uniemożliwił mu przekazanie innych dokumentów z uwagi na niewszczęcie postępowania. Opisanym na wstępie postanowieniem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r., póz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.ik. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ podtrzymując stanowisko organu I instancji wyjaśnił na wstępie, że organ do którego wpływa określone żądanie, zobligowany jest do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w danym przypadku. W razie stwierdzenia przesłanek wymienionych w art. 61a k.p.a. tj., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.ik. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.ik. tj. właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, natomiast odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W związku z powyższym należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia zmiany (aktualizacji) danych w ewidencji gruntów i budynków może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób, które bądź zostały już ujawnione w ewidencji gruntów bądź też wykażą się stosownym dokumentem urzędowym stwierdzającym ich tytuł prawny do danego gruntu. Według zgromadzonego materiału dowodowego działka nr 587 jest we władaniu na zasadach samoistnego posiadania innej osoby fizycznej niż zainteresowany. Warunkiem skutecznego domagania się wszczęcia postępowania mającego na celu dokonanie zmiany polegającej na ujawnieniu "dokumentu własności" odnośnie działki nr 587 przez skarżącego jest wykazanie przez niego, że posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skarżący nie wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniałoby przyjęcie interesu prawnego po jego stronie w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Podkreślony przez skarżącego fakt, iż jest "samoistnym użytkownikiem tegoż gruntu" nie stanowi argumentu dla przyjęcia, że posiada status strony w postępowaniu z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczącego zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Co do poruszanej przez skarżącego kwestii władania przedmiotową działką oraz potwierdzenia tego faktu poprzez przedłożenie przez wnioskującego kserokopii "Nakazu płatniczego z dnia 02.02.2016 r. znak: [...]" organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawiony przez zainteresowanego ww. dokument nie może stanowić dowodu władania przedmiotową nieruchomością. Skoro S. O. nigdy nie był ujawniony w ewidencji jako właściciel, bądź władający działką nr 587 to nie mógł ważnie być obciążony płatnością podatku rolnego, którego podstawą również są dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 ustawy p.g.ik.). Samowolne płacenie podatku nie dowodzi natomiast bezspornego władania nieruchomością, ale co najwyżej aspiracje zainteresowanego do takiego władania. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż organ I instancji nie uniemożliwił przedłożenia innego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdzł, że organ wydając postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a., kończy postępowanie w toku którego nie przeprowadza czynności dowodowe mających na celu zebranie całokształtu materiału dowodowego oraz nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie weryfikuje czy wnioskodawca ma przymiot strony i ma uprawnienia do składania stosownego wniosku. Oznacza to, że właściwy organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, a jedynie wydaje rozstrzygnięcie będące aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wskazać również należy, że w sytuacji gdy właściciel bądź władający wykazany dotychczas w operacie ewidencyjnym nie zgadza się z ujawnionymi w operacie ewidencyjnym danymi winien zwrócić się do właściwego organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z wnioskiem o dokonanie zmian przedkładając jednocześnie stosowną dokumentacje geodezyjną o której jest mowa w art. 24 ust. 2a i 2b ustawy p.g.ik. sporządzoną przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 11 ust. 1 ww. ustawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisane na wstępie postanowienie S. O. zaskarżając je w całości zarzucił mu: 1. niewskazanie podstawy prawnej ustawy na jakiej podstawie Starostwo Powiatowe w [...] zobowiązało go do sporządzenia wykazu synchronizacyjnego na jego koszt, w sytuacji gdy p.g.ik. nie wskazuje kto ma ponosić koszty wykonania synchronizacji, mając na uwadze, że numer działki został zmieniony w 1985 r przez Starostwo Powiatowe w [...] i właściciel nie został o tym fakcie powiadomiony, 2. naruszenie art. 28 k.p.k. definiującego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym poprzez odmowę przyznania mu przymiotu strony w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż ma podstawę do wnioskowania wszczęcia postępowania mającego na celu dokonanie zmiany polegającej na ujawnieniu "dokumentu własności" odnośnie działki 587 i posiada przymiot strony, 3. naruszenie k.p.a. uniemożliwiając mu właściwe prowadzenie postępowania administracyjnego i wprowadzenia zmiany aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, o którą wnosił poprzez wydanie postanowienia uniemożliwiającego dalsze prowadzenie dokonania zmian o które wnioskował, 4. naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.ik. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. poprzez dokonanie zmian w ewidencji gruntów polegającej aktualizacji, gdyż w jego ocenie posiada przymiot strony, aby móc wnioskować o wszczęcie postępowania mającego na celu dokonanie zmiany polegającej na ujawnieniu dokumentu własności odnośnie-działki nr 587 obręb [...]. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie jego wniosku. Podał, że jest samoistnym użytkownikiem i władającym spornym gruntem i na tą okoliczność przedłożył stosowne dokumenty. Podstawą prawną dokonania wnioskowanego przez niego wpisu jest akt własności sporządzony przez notariusza dokumentujący zakup działki. Zarzucił organowi I instancji niedoniesienie się do kwestii wykonania synchronizacji i podmiotu zobligowanego do jej wykonania, w sytuacji gdy nastąpiła zmiana numeru działki przez organ, tym bardziej, że nie wynika to z ustawy p.g.ik. Wskazał, że jako samoistny użytkownik i władający tym gruntem przedstawił dokumenty świadczące o tym, że przysługuje mu przymiot strony postępowania. Przedstawił akty zgonu L. M. i M. O. oraz swój akt urodzenia, które to dokumenty potwierdzają, że jest spadkobiercą. Ponadto przedstawił decyzje Urzędu Miasta, z których wynika, że jest płatnikiem podatku gruntowego od spornej działki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność z prawem rozstrzygnięcia objętego skargą. Rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami ani powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sąd może uwzględnić skargę w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i procesowego w stopniu wskazanym w cytowanym przepisie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Wniosek skarżącego dotyczy zmian w operacie ewidencji gruntów odnośnie działki nr 587 w J., zgodnie z treścią zaświadczenia sądu rejonowego dołączonego do wniosku. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że odnośnie działki nr 587 wpisana jest M. L. – władanie na zasadach samoistnego posiadania – wg stanu na 23 lutego 2017 r. Z dołączonego do wniosku zaświadczenia Sądu Rejonowego w [....] wynika, że na podstawie umowy sprzedaży z 1946 r. prawo własności całej realności obejmującej parcelę gruntową 254/18 ujawniono na rzecz M. O. (w 2/3 części) oraz L. M. (w 1/3 części). Skarżący S. O. nie figuruje w ewidencji gruntów do działki nr 587 położonej w J. ani jako właściciel ani też władający. Nie okazał również stosownego dokumentu, stwierdzającego jego tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób, a to: tych które zostały już ujawnione w ewidencji gruntów i budynków lub tych, które wykażą się stosownymi dokumentami urzędowymi stwierdzającymi ich tytuł prawny do danego gruntu. Jak wynika z art. 61 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – art. 61a K.p.a. W związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 3 grudnia 2010 r. w chwili obecnej wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony w tym postępowaniu administracyjnym. Na organie więc ciąży obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, to na podmiocie składającym wniosek ciąży obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających ten wniosek. W przedmiotowej sprawie to przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne są podstawą określenia osób, które mają przymiot strony. Zgodnie z art. 20 cytowanej ustawy oraz § 44 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. z 2016 r., poz. 1034) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków polega na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Art. 24 ust. 2a ustawy stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 – 4 ustawy (...), a także na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. właścicieli nieruchomości lub (...) podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ze względu na fakt, że wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów złożył skarżący, który nie ma przymiotu strony zasadnym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a K.p.a. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ organ nie rozstrzygał sprawy merytorycznie. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Sąd skargę oddalił.