II SA/Rz 570/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych -skargę oddala- II SA/Rz 570/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania H. L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej k.p.a.) oraz art. 3, art. 50 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. nr 115, poz. 728 ze zm. zwana dalej w skrócie u.p.s.). W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z przepisami. Skarżąca nie wskazała, które przepisy naruszył organ. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podało, że skarżąca zamieszkuje sama i nie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, może poruszać się samodzielnie po mieszkaniu i poza nim, w tym także po schodach. Potrafi samodzielnie ubrać się, wykonywać lekkie prace domowe, przygotowywać posiłki, załatwiać sprawy urzędowe. Skarżąca wymaga jedynie pomocy w cięższych pracach. W R. mieszka syn wnioskodawczyni w domu jednorodzinnym, pracuje zawodowo i wspólnie z żoną wychowuje dzieci w wieku 13 i 6 lat. Podczas wywiadu syn skarżącej oświadczył, że jego zdaniem matka nie oczekuje od niego pomocy i nie zobowiązał się do udzielenia pomocy matce. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca wymaga pomocy w niewielkim wymiarze około 2 godzin tygodniowo i takiej pomocy mógłby udzielać syn. Przyznawanie usług opiekuńczych zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s. ustawodawca pozostawił ocenie gminy wobec użycia zwrotu "mogą być przyznawane". Wyznacznikami przyznania usług opiekuńczych są z jednej strony niemożność pomocy osobie potrzebującej przez rodzinę a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. W skardze do Sądu skarżąca H. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych przez opiekunki z MOPS w R. Stwierdziła, że pomoc jest jej niezbędna, co potwierdzają zaświadczenia od lekarzy różnych specjalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewózki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie niniejszych rozważań Sąd informuje, że oddalił wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy. Pełnomocnik jako przyczynę odroczenia podał, że w tym samym dniu przed Sądem Rejonowym w T. ma inne rozprawy. Akta sądowoadministracyjne dowodzą, że pełnomocnik skarżącej pełnomocnictwo do akt sprawy złożył w dniu 8 października 2009r. Pismem z dnia 14 października 2009r. wystąpił o wydanie kserokopii akt sprawy w celu zapoznania się ze stanem faktycznym sprawy. Kserokopie akt sprawy pełnomocnik odebrał osobiście w dniu 15 października 2009r. W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej do dnia rozprawy to jest do 25 listopada 2009r. miał wystarczająco długi okres na przedstawienie stanowiska w niniejszej sprawie. Kolizja terminów rozpraw w zawodzie radcy pranego i adwokata jest zdarzeniem normalnym i do przewidzenia, które pełnomocnicy fachowi rozwiązują np. poprzez ustanowienie pełnomocnika sybstytucyjnego, czy też przedstawienie stanowiska na piśmie. Z przepisu art. 109 p.p.s.a. wynika, że nieobecność strony lub jej pełnomocnika powoduje odroczenie rozprawy tylko wtedy, gdy nieobecność wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Konstrukcja tego przepisu jak i brzmienie art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania wyklucza poddawanie go wykładni rozszerzającej (wyrok NSA z 11 lipca 2008r. sygn. akt II OSK 752/07 LEX nr 486053). Sąd orzekający w pełni aprobuje stanowisko NSA zaprezentowane w zakresie wyłożenia pojęcia "nadzwyczajnego wydarzenia" i "niemożliwej do przezwyciężenia przeszkody", czyli argumenty stanowiące w tym przypadku uzasadnienie dla oddalenia wniosku o odroczenie rozprawy. W dniu rozprawy do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, w którym powołał się na przepis art. 16 u.p.s. i wywiódł, że obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej. Gmina i powiat, które są zgodnie z przepisami ustawy zobowiązane do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazał, że wcześniej pomoc w tej formie była udzielana. Syn skarżącej ze względu na obowiązki domowe, zawodowe i trudną sytuację finansową nie może zobowiązać się do udzielania stałej pomocy matce. Usługi opiekuńcze stanowią świadczenie, niepieniężne, przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej. Podstawą prawnej omawianej instytucji jest art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., który wprowadza kryteria obligatoryjnego i fakultatywnego przyznania usług opiekuńczych. Konieczność wydania decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych, a możliwość jej wydania różnicuje w zasadzie status rodzinny wnioskodawcy. Organ nie ma wyboru decyzyjnego w sytuacji, gdy o usługi opiekuńcze ubiega się osoba, która faktycznie wymaga pomocy innych osób i jest osobą samotną, czyli zgodnie z art. 6 pkt 9 u.p.s. spełnia trzy przesłanki: samotnie gospodaruje, nie pozostaje w związku małżeńskim i nie posiada wstępnych ani zstępnych. Natomiast usługi takie mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina – a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni – takiej pomocy nie mogą zapewnić. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca zamieszkuje sama, ma syna, który mieszka w R. i jest nauczycielem, z którym utrzymuje sporadyczne kontakty, a w rodzinie nie ma konfliktów. Z wywiadu wynika też, że pomoc miałaby dotyczyć robienia zakupów i sprzątania mieszkania. Skarżąca wypełniła też test w celu określenia punktowej skali niepełnosprawności. Z testu wynika, że skarżąca potrafi przygotować samodzielnie posiłki, poruszać się po schodach bez pomocy innych osób, jest w stanie wykonywać lekkie prace domowe, potrafi korzystać z wanny bez pomocy, potrafi samodzielnie się ubrać i korzystać z telefonu. Wymienione czynności, które skarżąca samodzielnie potrafi wykonać świadczą o wysokim stopniu samodzielności przy uwzględnieniu wieku skarżącej. Taka konstatacja stanowi podstawę do przyjęcia, że skarżąca jest w stanie wykonać codziennie czynności, aby utrzymać czystość w mieszkaniu i zrobić podstawowe zakupy. Organ przeprowadził też wywiad środowiskowy z synem skarżącej L. L., który jest nauczycielem i oświadczył, że nie jest w stanie pomagać finansowo, ani usługowo, a ze swoją matką spotyka się sporadycznie. Zestawienie treści tych dwóch wywiadów środowiskowych z zakresem pomocy, jakiej oczekuje skarżąca prowadzi do wniosku, że stopień samodzielności skarżącej pozwala jej na wykonywanie czynności, które zaspokoją jej potrzeby życiowe dnia codziennego, a syn może świadczyć jej pomoc przy wykonywaniu cięższych prac domowych. Podkreślić należy, że jako nauczyciel w okresie ferii i wakacji może wygospodarować czas na pomoc w tych pracach, których skarżąca nie może samodzielnie wykonać. Sytuacja życiowa L. L. opisana w wywiadzie środowiskowym nie pokazuje, że syn skarżącej nie jest w stanie udzielać swojej matce pomocy w ciężkich pracach domowych, zważywszy, że skarżąca podała, że rodzina nie jest skonfliktowana. Sąd stwierdził, że zarzut przedstawiony przez pełnomocnika skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności przepisu art. 16 ust. 2 u.p.s. nie można interpretować w sposób literalny, nie wynika z niego bezwzględny obowiązek udzielenia pomocy przez gminę i powiat. Nie można zapominać o zasadzie zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s., że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w tanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przytoczone przepisy wskazują, że rolą organów jest nie tylko świadczenie pomocy materialnej, ale gdy zachodzi potrzeba wsparcia, a osoba ubiegająca się o pomoc mogłaby zaspokoić swoją potrzebę poprzez egzekucję obowiązków spoczywających na innej osobie, organ powinien pomóc skorzystać z tych praw. Na temat relacji obowiązków publicznoprawnych w stosunku do obowiązków rodziny względem osób wymagających pomocy w prawdzie na gruncie zasiłków rodzinnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 listopada 2005r. sygn. akt P 3/05 OTK-A 2005/10/115) stwierdzając, że nie ulega żadnej wątpliwości, że regulacja konstytucyjna nie zwalnia rodziny z odpowiedzialności za swoje utrzymanie, a członków ich rodzin z obowiązków alimentacyjnych. Wynika to wprost z zasady subsydiarności, której wyraz daje art. 72 ust. 2 i preambuła Konstytucji RP. Konstytucja zakazuje, bowiem zwalniania członków rodzin z ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych poprzez kreowanie konkurencyjnego systemu zasiłków rodzinnych. Teza ta jest aktualna również na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Udzielenie pomocy w sposób wskazany przez pełnomocnika skarżącej na podstawie art. 16 ust. 1 u.p.s. czyniłby obligatoryjnym jej udzielenie bez względu na warunki życiowe osoby, która o taką pomoc się zwróciła. W kontekście przedstawionych poglądów warto zwrócić uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 3 kwietnia 2008r. sygn. akt I OSK 887/07 LEX nr 499747) zgodnie, z którą osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonywania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. W przedmiotowej sprawie przekreślałaby uznaniowość przyznawania pomocy społecznej. Nie można zapominać, że pomoc społeczna jest udzielana ze środków publicznych, obciąża całe społeczeństwo i musi trafiać do najbardziej potrzebujących. Skarżąca nie oczekuje pomocy finansowej, ale wsparcia i to tylko w ciężkich pracach, a to bez ponoszenia kosztów finansowych może być udzielone przez syna skarżącej. Pomoc społeczna przyznawana poprzednio nie powoduje bezwzględnego nakazu jej kontynuowania, ponieważ przyznanie pomocy społecznej każdorazowo wymaga spełnienia przesłanek ustawowych. Pomoc społeczna nie może być też wykorzystywana niezgodnie z celem, na jaki została przyznana, materiał zawarty w aktach sprawy pokazuje przypadki, że skarżąca w przypadku usług opiekuńczych przekraczała granice przyznanej pomocy. Akta administracyjne dowodzą, że organy rozumiały trudną sytuację skarżącej i pomoc w tym finansową przyznawały. Organ słusznie przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 2 u.p.s. Stan faktyczny sprawy uwzględniony przez organ na dzień wydania zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wynikających z cytowanego przepisu. Dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie ma cech dowolności i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, tym samym czyni zadość art. art. 80 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, bowiem zastępstwo procesowe jest wykonywane w ramach pomocy prawnej, a w takim przypadku ma zastosowanie art. 250 p.p.s.a.