II SA/Rz 570/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gmina Miejska [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego -skargę oddala- UZASADENIENIE Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej D. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...], wydane w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w pkt I Burmistrz Gminy B. zobowiązał Burmistrza Gminy D. do wykonania zabezpieczenia ulicy K. na wysokości działki nr 5705/10 położonej w D. przed wodami spływającymi ulicy, w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz Gminy B. umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2008r., tj. wykonania zabezpieczenia ulicy K. w D. na wysokości działki nr 5705/10. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w związku z tym, iż nie uzgodniono formy prawnej udostępnienia nieruchomości A.M. na cele budowlane na rzecz Gminy Miejskiej D. organ nie mógł podjąć żadnych działań zmierzających do zabezpieczenia działki nr 5705/10 przed wodami spływającymi z ulicy K. Ponadto zaznaczył, iż przedstawiona przez A.M. propozycja nie daje możliwości kompleksowego rozwiązania sprawy oraz wygeneruje znaczne koszty. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A.M. wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniosła, że wydanie postanowienie poprzedziło 5 – krotne nałożenie przez Burmistrza Gminy B. kar pieniężnych na Burmistrza Miasta D., które okazały się nieskuteczne oraz wydanie postanowienia o wykonaniu zastępczym z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...]. Podniosła, że działania egzekucyjne były prowadzone przez Burmistrza Gminy B. bardzo nierzetelnie, nie realizowano w ogóle zobowiązań z punktu I decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. ograniczając się jedynie do działań wobec Burmistrza Miasta D. Zmniejszenie ilości wody spływającej na ulicę K. z sąsiednich posesji ma niebagatelne znaczenie dla sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem działki żalącej się. Wychodząc naprzeciw wykonaniu decyzji zaproponowała Burmistrzowi Miasta D. ustanowienie służebności na działce nr 5705/10 dla potrzeb wykonania kanalizacji burzowej, co rozwiązałoby zaistniały problem, jednakże propozycja ta nie spotkała się z akceptacją Burmistrza. Ponadto wielokrotnie Burmistrz Miasta D. deklarował, ze wykonani odwodnienia może być zrealizowane na zajętej części działki 5705/10, która nosiła robocze oznaczenie 5705/11, potwierdziła to także opinia rzeczoznawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...] uchyliło postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W podstawie powołano art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisem art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być trwała łub czasowa. Tylko przy wystąpieniu trwałej niewykonalności nałożonego na stronę obowiązku zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niewykonalność faktyczna obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 509/05, publ. LEX nr 196712). W ocenie Kolegium tylko przy wystąpieniu trwałej niewykonalności nałożonego na stronę obowiązku, zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 11 października 1999 r., I SA/Lu 842/98, Lex Polonica nr 347491). W niniejszej sprawie Burmistrz B. nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że niewykonalność o takim charakterze wystąpiła. Nie wykazano też, że niewykonalność obowiązku dotyczącego wyegzekwowania ostatecznej decyzji ma charakter obiektywny. Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się w jakikolwiek sposób do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w D. oznaczonej jako działka nr 5705/11 i nie ocenił jego wpływu na postępowanie egzekucyjne. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż m.in. z brakiem prawomocnego zakończenia ww. postępowania organ wiązał niewykonalność decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2008r. Gmina Miejska D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], zaskarżając je w całości i zarzucając mu: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i nie wyjaśniono w całości zakresu sprawy, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie; - naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego; - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie wbrew zgromadzonemu w toku postępowania materiałowi dowodowemu, iż Burmistrz B. nie wykazał, że niewykonalność obowiązku dotyczącego wyegzekwowania ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza Gminy B. znak [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. ma charakter trwały i obiektywny; co mogło mieć wpływ na wynik sprawy albowiem błędne przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi trwała i obiektywna niewykonalność obowiązku doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia określonego w przedmiotowym postanowieniu. Wobec wadliwości zaskarżonego postanowienia wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. wydanej przez Burmistrza Gminy B. zobowiązującej Burmistrza Miasta D. do wykonania zabezpieczenia ulicy K. na wysokości działki nr 5705/10 położonej w D. przed wodami spływającymi z ulicy nie wskazano sposobu wykonania tego zabezpieczenia, co czyni niemożliwym wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji. W żadnym razie nie wynika z decyzji, w jaki sposób owe zabezpieczenie winno być wykonane. Konieczne jest wskazanie poszczególnych czynności jakie adresat decyzji winien wykonać celem realizacji nałożonego obowiązku. Pozostawienie stronie dowolności w wykonaniu nałożonego obowiązku wcale nie usprawnia wykonania decyzji, a wręcz przeciwnie, powoduje, że staje się on trwale i obiektywnie niewykonalny. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, iż zobowiązany na podstawie decyzji winien wykorzystać wszelkie możliwe sposoby jej wykonania, bez względu na koszty i jakiekolwiek utrudnienia. W świetle art. 29 ust. 2 i art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne stwierdzenie przez organ administracyjny, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, umożliwia podjęcie jednego z dwóch rozstrzygnięć; nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego bądź też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W oparciu o analizowaną normę prawną organ administracyjny nie może zobowiązać właściciela gruntu do podejmowania innych czynności niż wyżej wymienione, np. do opracowania projektu technicznego na odprowadzenie wód (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2010r., II SA/Łd/873/2009). Skarżący przytoczył także podobne stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009r., IV SA/Wa 1277/2009, w którym sąd wyraził pogląd, że jeżeli organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie wyboru nałożonego na skarżącą obowiązku w postaci wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom nie jest wystarczające, mógł odpowiednio uzasadnić nakazania właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom i określić ich rodzaj - w przypadku uznania, że materiał dowodowy wskazuje na ten rodzaj usunięcia przyczyny wyrządzającej szkody albo orzec o nałożeniu obowiązku w postaci przywrócenia do stanu poprzedniego, również uzasadniając ten wybór. Ze sporządzonej w sprawie opinii mgr inż. M.P. - " W sprawie zmiany stosunków wodnych i zabezpieczenia przed zalewaniem działki 5705/10 w miejscowości D." z 2012r. wynika, iż jedyną możliwością wykonania zabezpieczenia, o którym mowa w decyzji Burmistrza Gmina B. jest wykonanie prac na nieruchomości oznaczonej nr 5705/10, która stanowi własność A.M. i Z.W. Przed wykonaniem jakichkolwiek prac zabezpieczających na nieruchomości nr 5705/10 konieczne jest uzyskanie zgody jej właścicieli, której właściciele nie wyrażają. Zgodnie zaś z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2002 r. IV SA 2231/2000 nałożenie na administratora obowiązku wykonania pewnych robót budowlanych (remontu) wobec braku u tego podmiotu uprawnień władczych (zależność od decyzji właściciela lub zarządcy obiektu) oraz środków umożliwiających dokonanie tych robót (którymi może dysponować tylko właściciel lub zarządca obiektu), czyni taką decyzję niewykonalną. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, iż SKO błędnie ustaliło, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy a także, że organ nie wykazał, iż niewykonalność obowiązku ma charakter trwały i obiektywny. Umorzenie postępowania egzekucyjnego stanowi konsekwencję stwierdzenia, że postępowanie nie może być prowadzone, i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają charakter trwały. Wykonalność, jako cecha obowiązku oznacza, że zobowiązany powinien zachować się w sposób obiektywnie możliwy i dopuszczalny w danych okolicznościach oraz, że podjęcie przez niego wskazanych działań jest warunkiem realizacji aktu administracyjnego nakładającego obowiązek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1702/2010). Skarżący zwrócił uwagę, iż o ile organ może zastosować przewidziane przez prawo środku przymusu wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją (tu: Gmina Miejska D. o tyle środków takich nie ma wobec uprawnionego (tu: A.M.). Wobec tego niemożliwym było np. nałożenie grzywny na A.M., która nie wyraziła zgody na propozycję Gminy Miejskiej D. wykupu działki nr 5705/10 lub jej zamianę na działkę nr 5705/6. Jedynym rozwiązaniem jakie wchodziło w grę z punktu widzenia A.M. było użyczenie działki nr 5705/10 w drodze porozumienia notarialnego na rzecz budowy kanalizacji krytej. Natomiast w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. A.M. poinformowała, że odstępuje od propozycji ustanowienia służebności działki nr 5705/10. Gmina Miejska D. nie mogła zatem dysponować działką nr 5705/10 na cele budowlane, a tym samym nie mogła podjąć żadnych działań zmierzających do zabezpieczenia działki nr 5705/10 przed wodami spływającymi z ul. K. Niezależnie od powyższego, skarżący podjął szereg działań zmierzających do ustalenia możliwych sposobów wykonania obowiązku występując z propozycją wykupu działki nr 5705/10 lub jej zamiany na inną. Propozycja ta spotkała się jednak z odmową ze strony właścicieli działki nr 5705/10. Nie bez znaczenie jest okoliczność, że współwłaściciele działki nr 5705/10 kategorycznie sprzeciwiają się wszelkim działaniom planowanym na ww. działce. Prowadzone były liczne spotkania z właścicielami działek, których problem dotyczy, zabezpieczono środki na wykonanie zobowiązania oraz wykonano prace związane z odmuleniem rowu odwadniającego zlokalizowanego w pasie drogi gminnej nr 108027R, drogi wojewódzkiej nr 835 oraz na działce nr 6008. Skarżący przytaczając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 listopada 2008r. II OSK 1365/2007, wyrażone w sprawie obiektywnego charakteru niewykonalności obowiązku niepieniężnego wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niewykonalnością obowiązku z przyczyn technicznych oraz prawnych. Niewykonalność ta ma jak najbardziej trwały i obiektywny charakter, stąd też bez wątpienia może być podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Reasumując, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie SKO z zaskarżonym postanowieniu dopuściło się naruszenia przepisów w sposób rażący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 siepania 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskiami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustalenia faktyczne sprawy są bezsporne i nadają się do wyrokowania. Decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. zobowiązano Burmistrza Miasta D. do wykonania zabezpieczenia ulicy K. na wysokości działki nr 5705/10 przed wodami spływającymi z ulicy. Gmina Miejska D. nabyła część działki 5705/10 oznaczonej obecnie 5705/11. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie egzekucyjne a w uzasadnieniu wskazał, że niemożność wejścia na działkę 5705/10 będącą własnością A.M. uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. Rozstrzygnięcie objęte skargą to postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadą prowadzonego postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozpoznanie sprawy ponownie przez organ odwoławczy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidując w art. 138 § 1 możliwość rozwiązań odwoławczych nie przewidują żadnych warunków, które muszą być spełnione. Jedynie tzw. rozstrzygnięcie kasacyjne o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obwarowane jest koniecznością spełnienia przewidzianych tam warunków. Oznacza to, iż takie rozstrzygnięcie jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia spraw. Stosownie do treści art. 60 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954) umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 1-8 powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne umarza się na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 cyt. ustawy jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny, a tylko niewykonalność o charakterze trwałym powoduje, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania. Przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego nałożonego na stronę musi mieć charakter obiektywny. "Niewykonalność obowiązku może być trwała lub tylko czasowa, przy czym tylko przy trwałej niewykonalności istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego" (patrz: wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 486/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć techniki. Bez znaczenia są ewentualne utrudnienia, koszty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. II OSK 509/05). W przedmiotowej sprawie Burmistrz B. nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wystąpiła niewykonalność o takim charakterze. Poza tym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji brak również odniesienia się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2013 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej nr 5705/11 powstałej z działki nr 5705/10, nieocenił wpływu tej okoliczności na postępowanie egzekucyjne. Należy również ocenić tą niewykonalność polegającą na niemożności wejścia w teren poprzez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te wszystkie braki oraz zasada dwuinstancyjności nie pozwalają na możliwość ich uzupełnienia przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Poza tym te braki są brakami, które mają wpływ na wynik postępowania w sprawie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o egzekucji w administracji w związku z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Sąd skargę oddalił.