II SA/Rz 571/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 571/08 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB / utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., [...] umarzającą postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez Gminę L. robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej L. – S. S. zlokalizowanej na działce nr ewidencyjny 1794 na odcinku przyległym do działek ewidencyjnych o nr 1793 i nr 1795/2. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, że odwołanie H. B. reprezentowanej przez A. R. nie mogło być uwzględnione, gdyż skarżona nim decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nie narusza prawa. WINB podkreślił, że wykonane w miesiącach wrzesień – październik 2005 r. roboty budowlane /drogowe/ polegające na rozkopaniu drogi i utwardzeniu jej nawierzchni spełniają wymogi techniczne, co potwierdza ekspertyza budowlana przedłożona przez Gminę w wykonaniu obowiązku nałożonego na nią przez organy nadzoru budowlanego. Roboty budowlane wykonano na działce nr 1794, która od lat 70-tych ubiegłego wieku jest drogą systematycznie urządzaną, a co za tym idzie utwardzoną. Zdaniem organu podnoszony w odwołaniu zarzut wykonania drogi w obrysie przekraczającym jej wymiary tzn. w szerokości ponad 5 m w stosunku do ustalonych w dokumentach 2,5 m pierwotnej szerokości drogi, nie ma znaczenia dla oceny legalności prowadzonych przez Gminę L. robót. W ocenie organu odwoławczego poza sporem jest ustalenie, że Gmina dokonała robót budowlanych w sposób samowolny, gdyż nie zgłosiła ich w trybie przewidzianym przepisami prawa budowlanego. Stwierdzenie tego faktu skutkuje tym, że legalizacja tych działań jest dokonywana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu w sposób literalny do rozpoznawanej sprawy nie jest możliwe, gdyż roboty na drodze zostały zrealizowane w całości, co wyklucza potrzebę wydawania przewidzianego w przepisie postanowienia o wstrzymaniu robót. Konsekwencją tego musi być przyjęcie, że w tak określonej sprawie nie istnieją podstawy do wydawania decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1, a to musiało skutkować przyjęciem, że postępowanie wszczęte przed organami nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Wobec tego decyzja umarzająca postępowanie w I instancji jest prawidłowa i zasadna. Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodziła się H. B. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez naruszenie w ramach prowadzonych robót budowlanych minimalnych odległości pomiędzy istniejącymi budynkami, a zmodernizowaną drogą. Dodatkowo skarga wskazała na naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 ppkt a i b, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ze względu zalegalizowania samowoli budowlanej oraz art. 32 tego prawa wobec braku po stronie wykonawcy robót prawa do dysponowania gruntem. Zdaniem skarżącej decyzja WINB narusza także art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i art. 77, art. 78, art. 79 i art. 80 k.p.a., przyjmując błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. zakres kontroli sprawowanej przez sądy jest niezależny od podstaw skargi, jej zarzutów czy formułowanych przez stronę wniosków. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. podlegają uchyleniu. Przedmiot sporu w zawisłym przed sądem postępowaniu sprowadza się do przesądzenia zasadności umorzenia postępowania wszczętego w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przez Gminę L. na działce nr 1794 stanowiącej drogę gminną. Organy nadzoru budowlanego stwierdzając, że roboty te wykonane samowolnie, zgodnie z wymogami sztuki budowlanej, przyjmują, że z tego powodu są legalnymi, gdyż żadne działania w stosunku do wykonawcy robót nie mogą być podejmowane. W konsekwencji ten stan ma przesądzać o tym, że roboty zostały wykonane zgodnie z prawem. Sąd takiego stanowiska nie akceptuje. Wprawdzie podziela stwierdzenie organów, że roboty drogowe wykonane zostały samowolnie i być może spełniają techniczne warunki. Jednak z przyznania tych faktów wywodzi zupełnie inne skutki niż organy. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że objęte postępowaniem roboty mogą naruszać prawo, a to stawiałoby przed organami konieczność merytorycznego orzekania na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Sąd dopuszcza możliwość naruszenia prawa, jednak ten fakt powinien być bezsprzecznie ustalony w postępowaniu dowodowym, które w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono w sposób wadliwy. Dla poprawnego rozstrzygania w sprawie objętej skarżoną decyzją pierwotnym i podstawowym ustaleniem jest to, czy organy dysponowały prawem do nieruchomości skarżącej. Kwestia ta jest istotna, gdyż stosownie do art. 3 pkt 7a prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć w przypadku drogi wykonanie robót budowlanych nawet obejmujących zmianę charakterystycznych parametrów tej inwestycji, jednak w zakresie nie wymagającym zmiany pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie wiadomo z akt tylko tyle, że wykonane w 2005r. roboty budowlane odnosiły się do drogi o szerokości około 5 m, zaś pierwotna szerokość tego obiektu budowlanego to 2,5 m. Zatem jako zasadne powstaje pytanie jakie roboty faktycznie wykonano, i czy jeżeli odnosiły się one do szerokości większej niż 2,5 m to mieściły się w pasie drogowym. Sąd na tak postawione pytania nie znajduje odpowiedzi, gdyż organy takich dowodów nie prowadziły. Ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla sprawy. Jeżeli roboty prowadzone byłyby poza pasem drogowym to naruszałyby art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Inną kwestią jest wykazanie przez wykonawcę robót prawa do dysponowania gruntem. Zauważyć należy, że przebudowa drogi realizowana jest na podstawie zgłoszenia robót budowlanych. Zgłoszenie takie stosownie do treści art. 30 ust. 2 powinno zawierać oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem. Brak oświadczenia przy samowolnym zrealizowaniu robót nie może prowadzić do konkluzji, że roboty takie spełniają zasady wynikające z przepisów prawa, a taki wniosek jest głównym argumentem organów na rzecz umorzenia postępowania. Wreszcie Sąd nie może podzielić stanowiska WINB, zgodnie z którym do zrealizowanych samowolnie robót budowlanych nie można stosować art. 51 prawa budowlanego. Zważyć należy, że art. 51 ust. 7 reguluje właśnie takie sytuacje, nakazując odpowiednio stosować przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego przepisu do robót wykonanych. Zatem fakt zrealizowania robót nie ma żadnego znaczenia dla uznania bezprzedmiotowości postępowania, które ich dotyczy. Bezprzedmiotowość miałaby miejsce, gdyby ustalono w postępowaniu, że robót samowolnych nie wykonano. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.