II SA/Rz 571/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z [...].05.2009 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Prawomocnym wyrokiem z 26.09.2007 r. II SA/Rz 455/07 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję WINGiK z [...].04.2007 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z [...].01.2007 r. nr [...] wydaną w sprawie wprowadzenia z urzędu zmian w operacie ewidencji gruntów. Uchylając decyzje obu instancji Sąd wskazał w tym wyroku, że w postępowaniu winno zapewnić się udział nie tylko właścicielom działek nr 119 oraz 118/1 i 118/2, ale także właścicielom działek nr 128/1, 403 oraz 405. Zakwestionowano także, iż rozstrzygnięcia decyzji odnosiły się wyłącznie do zmian w powierzchni działek, a nie także przebiegu granic, co wskazywało, że nie wyjaśniono zakresu przedmiotowego sprawy. Sąd zalecił prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu oraz prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta decyzją z [...].06.2008 r. nr [...] orzekł o sprostowaniu z urzędu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi H. przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 118/1, 118/2 i 119 oraz o zmianie w części opisowej powierzchni działek nr 118/1 i 118/2. Od tej decyzji odwołał się M. S., właściciel działek nr 118/1 i 118/2, zarzucając iż starostwo powiatowe wystąpiło o wprowadzenie zmian w powierzchni działek w księgach wieczystych, nie czekając aż zakończy się postępowanie sądowoadministracyjne, w którym kwestionowano zapadłe decyzje orzekające o takich zmianach. Zarzucając pracownikom Starostwa nieuczciwe postępowanie oraz podnosząc, że zmian na mapach dokonano nie wskutek omyłki, lecz na wniosek, M. S. domagał się uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji. Rozpoznając to odwołanie WINGiK decyzją z [...].08.2008 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W postępowaniu ujawniono, że odrębną decyzją ostateczną z [...].08.2006 r. nr [...] (w decyzji organu odwoławczego błędnie podano datę wydania tej decyzji jako "[...].06.2006") Starosta orzekł o wprowadzeniu zmian w zakresie powierzchni działek nr 119 i 128/1 wsi H. Zrekapitulowano następnie treść decyzji, jakie zostały wydane, a dotyczące zmiany powierzchni działek nr 118/1 i 118/2 oraz wytyczne zawarte w wyroku II SA/Rz 455/07. W ocenie organu odwoławczego na kopii mapy uzupełniającej sporządzonej w celu usunięcia nieprawidłowości nie pokazano zasięgu błędu w terenie. Starosta w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do przebiegu granicy działek odwołującego się z działką nr 128/1. Stwierdzono ponadto, że przedłożony operat pomiarowy nie zawiera dowodu potwierdzającego wykonanie bezpośredniego pomiaru na gruncie, co doprowadziło do wniosku o niekompletności materiału dowodowego. Wniosek odwołującego się o "wyłączenie Starostwa" jako organu prowadzącego sprawę w I instancji w ocenie organu odwoławczego, zdaniem WIGiK nie znajduje uzasadnienia w dyspozycji art. 25 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta decyzją z [...].12.2008 r. nr [...] orzekł o sprostowaniu z urzędu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi H. przebiegu granicy między działkami nr 118/1, 118/2, 119 i 128/1 oraz o zmianie w części opisowej powierzchni działek: działki nr 118/1 z pow. 0,10 ha na 0,1070 ha, działki nr 118/2 z pow. 0,12 ha na 0,1290 ha. W rozstrzygnięciu podano ponadto, że zmiany te wprowadza się na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...] z [...].07.2006 r. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 20 i 22 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm., zwana dalej "Upgik"), §§ 44, 46 ust. 1, 84 i 85 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm., zwane dalej "Regib") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podano, ze w 2006 r. wykonano pomiar kontrolny działek nr 118/1, 118/2, 119 i 128/1 płożonych we wsi H., w wyniku którego stwierdzono że przebieg granic działek w terenie jest inny niż na mapach ewidencji gruntów i budynków. Po zbadaniu dokumentów stwierdzono, że w 2003 r. w trakcie "wektoryzacji map ewidencyjnych" nieprawidłowo wkreślono granice między tymi działkami po istniejącym ogrodzeniu. Stan taki został wprowadzony tylko do części kartograficznej bez wydawania stosownej decyzji administracyjnej, natomiast w części opisowej nie został ujęty. Stwierdzając tę nieprawidłowość podjęto prace geodezyjne polegające na pomiarze kontrolnym, wznowieniu granic, pomiarze odszukanych punktów osnowy geodezyjnej oraz punktów granicznych, zastabilizowaniu brakujących punktów na podstawie operatu z 14.12.1961 r. z momentu założenia ewidencji gruntów i budynków oraz podziału działki nr 118 na podstawie projektu przyjętego do zasobu geodezyjnego w dn. 23.10.1989 r., a następnie wyliczono powierzchnię działek z dokładnością do 1 m². W ten sposób uzyskano powierzchnię działek nr 118/1 i 118/2, zaś powierzchnię dla działek nr 119 i 128/1 zatwierdzono odrębną decyzją Starosty z [...].08.2006 r. nr [...], która stała się ostateczna. Z czynności geodezyjnych sporządzono operat pomiarowy, który przyjęto do zasobu w dn. 7.07.2006 r., zaś granice i zamierzone granice okazano właścicielom działek, którzy podpisali protokół z ich przyjęcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S., który wniósł o jej uchylenie uznając ją za niesłuszną. Odwołujący się wskazał, że posiada mapy ewidencyjne z 1989 i 1996 r., z których wynika, że granica nie przebiega w ten sposób, że część jego budynku gospodarczego byłaby zlokalizowana na działce nr 119. Podał również, że nie wyklucza popełnienia jakiegoś błędu w 1961 r., gdy jego rodzice zostali wprowadzeni w stan posiadania działki nr 118 już ogrodzonej, a jej granice nie były kwestionowane przez sąsiadów. Rozpoznając to odwołanie opisaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję I instancji. W podstawie prawnej powołano dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 Upgik. W części faktograficznej uzasadnienia organ odwoławczy obszernie przytoczył stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem wszystkich do tej pory zapadających w granicach sprawy orzeczeń. Organ odwoławczy wyeksponował, że w 2006 r. organ I instancji przeprowadził z urzędu prace geodezyjne, z których sporządzony został operat pomiarowy. W jego ramach okazano przebieg granic działek nr 118/1, 118/2, 119, 128/1, 123/3 i 124/1, zaś właściciele tych działek przyjęli te ustalenia. Następnie obliczono powierzchnie działek metodą analityczną. Z przeprowadzonych czynności wynikało, że istniejący stan faktyczny w obowiązującej mapie ewidencyjnej świadczył o istnieniu błędu, polegającego na wkreśleniu granicy działek nr 118/1 i 118/2 po linii istniejącego ogrodzenia, nie zaś w granicy uwzględniającej mapę z momentu założenia ewidencji gruntów. Podano dalej, iż zadaniem starosty jest utrzymywanie operatu ewidencji gruntów w stanie aktualności, co następuje poprzez wprowadzania do operatu udokumentowanych zmian. Podano, że kwestionowanie przebiegu granicy między stronami postępowania nie ma znaczenia, albowiem chodziło w nim wyłącznie o odtworzenie stanu sprzed popełnienia błędu geodezyjnego. W skardze na powyższą decyzję M. S. wniósł o jej uchylenie. Skarżący podał, że działkę nr 118 zakupili w 1968 r. jego rodzice, działka ta w 1989 r. została podzielona na dwie działki o nr 118/1 i 118/2. Od chwili zakupu jest użytkowana w tych samych granicach, zaś ogrodzenie działki nr 119 wykonała jej ówczesna właścicielka C. O. M. S. wywodzi, że w 2006 r. podczas pomiarów geodezyjnych dokonano przesunięcia granic działek 118/1 i 118/2 oraz dokonano celowych lub błędnych uchybień. Skarżący wywodzi, że wobec działań faktycznych geodety M. D. polegających na wykopaniu kamienia granicznego oraz takich samych działań podjętych w latach 90. przez J. O. zmianie uległy granice jego działek, w tym od strony dróg publicznych oznaczonych jako działki 405 i 403, z tym że zmiany te nie zostały wykazane na mapach. Nadto miał zostać oszukany przez prowadzącego prace geodezyjne geodetę, podpisując jakąś kartkę, mającą w swej treści stanowić wyłącznie informację o zapoznaniu z dokonanymi pomiarami. Skarżący raz jeszcze powołuje się na posiadane przez siebie mapy z okresu sprzed 2003 r., kiedy to zdaniem organów miał być popełniony błąd geodezyjny. Zdaniem M. S. gdyby istniały jakieś błędy, to powinny zostać ujawnione w 1989 r., kiedy to dokonywano podziału działki nr 118. Skarżący wywodzi ponadto, że usuwanie kamieni granicznych dotyczyć ma również granicy jego działki nr 63 z działką nr 64 należącą do J. N. W konkluzji podtrzymał pierwotny wniosek skargi, domaga się unieważnienia protokołu z przeprowadzonych pomiarów, samych pomiarów i zalecenia ich ponowienia przy udziale geodety sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w zasadzie dotychczasową argumentację. Wyeksponowano konieczność utrzymania operatu ewidencji gruntów w stanie aktualności wskazując jednocześnie, że w przypadku braku akceptacji przebiegu granicy między działkami skarżącego a działką sąsiednią, ustalenie przebiegu granicy może nastąpić w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Uczestnik postępowania J. N., w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi. Pisma tego uczestnik nie podpisał. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie zaznaczyć należy, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 26.09.2007 r. II SA/Rz 455/07, w którym Sąd wskazał określone zalecenia, jakie winny dokonać orzekające w sprawie organy administracji publicznej ponownie prowadząc postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Prowadząc ponownie postępowanie sądowoadministracyjne Sąd orzekający w niniejszym składzie w pierwszej kolejności musi ustalić, czy orzekające organy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku II SA/Rz 455/07, którym Sąd jest związany w sprawie. Dokonując takiej oceny Sąd stwierdza, że Starosta zastosował się do wytycznych prawomocnego wyroku, zapewnił prawo do czynnego udziału w postępowaniu właścicielom działek sąsiadujących z działkami nr 118/1 i 118/2, stanowiących własność skarżącego M. S. Przedmiot rozstrzygnięcia określono także w sposób nie budzący wątpliwości jako sprostowanie w części kartograficznej przebiegu granicy między działkami nr 118/1, 118/2, 119 i 128/1 oraz dokonanie zmian w powierzchni dwóch pierwszych z tych działek. Z akt sprawy wynika, że w oparciu o odszukane punkty graniczne z wykorzystaniem map archiwalnych z 1961 r., tj. z momentu założenia operatu ewidencji gruntów, pomiar kontrolny i wznowienie granic, trafnie ustalono, iż w operacie ewidencji gruntów istniał błąd geodezyjny, który wymagał sprostowania, skoro z mocy § 44 pkt 2 Regib do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Zgodnie z § 45 ust. 1 Regib aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Pomiar kontrolny działek nr 118/1 i 118/2 wykonał w 2006 r. uprawniony geodeta B. B., z czynności sporządził szkic oraz okazał granice, a obecne w czasie tych czynności strony przyjęły wskazane granice (dowód: k. 8 akt administracyjnych I instancji). Przebieg granic przyjął m.in. skarżący M. S., który w trakcie rozprawy sądowej potwierdził, że na kopii protokołu widnieje jego podpis. Sąd nie daje wiary skarżącemu, że został wprowadzony w błąd, a podpis złożył na, jak to w skardze określił, na podsuniętej mu złożonej wpół kartce. W trakcie postępowania administracyjnego, składając odwołanie od decyzji Starosty z [...].12.2008 r. M. S. sam nie wykluczył, że być może błąd w przyjęciu granicy istniejącej wówczas działki nr 118 z działką nr 119 został popełniony już w momencie zakładania operatu ewidencji gruntów. W ocenie Sądu kwestia stanu spokojnego posiadania może być przedmiotem rozważania na tle sprawy o zasiedzenie, o ile skarżący skorzysta z takiego trybu. Dla sprawy sprostowania błędnego przebiegu granicy w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów nie ma to znaczenia, skoro orzekające w sprawie organy wykazały, że taki błąd został popełniony poprzez wprowadzenie do operatu sprzecznej z przebiegiem granicy prawnej, granicy działek nr 118/1 i 118/2 w linii urządzonego ogrodzenia. Skoro sporządzono operat pomiarowy przez uprawnionego geodetę, to przy uwzględnieniu jego treści, zasadnie dokonano sprostowania operatu oraz wprowadzono zmiany w powierzchni działek skarżącego, przywracając tym samym stan aktualności tego operatu. Inne kwestie podniesione w skardze nie mogły zaważyć na ocenie jej skuteczności, w szczególności przedmiotem orzekania nie objęto granic i powierzchni działek nr 63 i 64. Z tych przyczyn skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa.