II SA/Rz 571/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] udzielił K. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 26/1 obr [...] w [...] przy ul. S. Na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. przeniesiono ww. pozwolenie na A. K. Ta natomiast podaniem z dnia 7 maja 2013 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zmianę decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia przedłożonego projektu poprzez jego doprowadzenie do stanu zgodności z przepisami prawa w określonym w orzeczeniu zakresie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. i zatwierdził zmieniony projekt budowlany uznając, że spełnia on wszystkie wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) dalej zwana P.b. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono należycie powodów, dla których uwzględniono wniosek o zmianę decyzji, w tym nie odniesiono się do kwestii uzupełnienia przez inwestora wad projektu budowlanego. Ponadto w uzasadnieniu tym podano, że decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku M. i P. N. dotyczącego decyzji wydanej w 2002 r., którzy nie byli stronami niniejszego postępowania, a samą decyzję wydano z naruszeniem art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej k.p.a. – przed umożliwieniem jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W ocenie odwołującej się zaskarżoną decyzję wydano pomimo niespełnienia wszystkich wymagań prawa budowlanego, w tym niewykonania przez inwestorkę obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., ponieważ nie dostosowano go do postanowień obowiązującego planu miejscowego, gdyż nie zmieniono funkcji budynku z wielorodzinnego/zamieszkania zbiorowego na jednorodzinny. Wprawdzie nazwa inwestycji wskazuje na budynek jednorodzinny, to analiza projektu budowlanego prowadzi do odmiennych wniosków. Przykładowo, w każdym z pomieszczeń zaplanowano punkt sanitarny (umywalkę, prysznic i toaletę), 5 pomieszczeń określono jako garderoba i zaprojektowano kilkanaście łazienek i pokoi. Dodatkowo, decyzję wydano po tym, jak inwestor przystąpił już do wykonywania robót budowlanych objętych projektem zmian, tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b., skoro decyzja nie stała się ostateczna. Wobec tego decyzja ta powinna zostać uchylona i wydana nowa o odmowie zmiany decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekał co do istoty sprawy umorzając postępowanie organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania odwoławczego zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udzielenie informacji o zakresie zrealizowanej przez A. K. inwestycji. Z uzyskanych informacji wynikało, że inwestorka – dysponująca zaświadczeniem (pieczęcią) organu o ostateczności decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, przystąpiła do wykonywania robót budowlanych objętych projektem zamiennym. Decyzja ta nie była jednak ostateczna, a zatem do robót przystąpiono z naruszeniem art. 28 P.b. O ostateczności decyzji nie świadczy bowiem pieczęć organu, lecz okoliczność, że żadna ze stron nie wniosła odwołania. O fakcie takim inwestorkę powiadomiono w piśmie z dnia 11 września 2013 r. Zwrócono ponadto uwagę, że w myśl art. 36a ust. 1 i 4 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę; w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. W myśl zaś art. 32 ust. 4a cyt. ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Tak więc zrealizowanie części robót przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany stała się ostateczna, świadczy o bezprzedmiotowości dalszego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i wymaga umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 36a ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy skarżąca podczas wykonywania robót budowlanych posiadała decyzję opatrzoną pieczątką o ostateczności decyzji zezwalającej na wykonanie robót, 2. art. 50 i 51 P.b. poprzez ich nieuwzględnienie, 3. art. 65 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie swojej niewłaściwości i nieprzekazanie sprawy właściwemu organowi, 4. art. 107 § 3 Kpa poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji dla uznania, że błędne działanie organu w postaci umieszczenia na decyzji pieczątki świadczącej o ostateczności decyzji może wywołać dla inwestora negatywne skutki, a także w kwestii wyjaśnienia właściwości organu oraz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ nie mógł stanowić jej wyłącznie art. 105 k.p.a., 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 §1 i art. 83 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia działania strony w zaufaniu do organów państwa i prawidłowości podejmowanych przez nie działań, 6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zamiarze zakończenia postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, 7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący poważne zastrzeżenia (domniemanie złej woli inwestora) i brak uwzględnienia w rozstrzygnięciu działania w zaufaniu do organów państwa i prawidłowości podejmowanych przez nie działań. Skarżąca podała, że kwestionowany zakres robót zrealizowała w okresie od 9 września 2013 r., tj. daty widniejącej na pieczątce świadczącej o ostateczności decyzji, do dnia 17 września, tj. powzięcia informacji, że przedmiotowa decyzja nie jest jednak ostateczna. Kwalifikacja wykonanych robót nie należy do kompetencji Wojewody, lecz organów nadzoru budowlanego. Dlatego też organ ten powinien umorzyć postępowanie i przekazać sprawę właściwemu organowi nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r. M. K. wniosła o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania stwierdzając, że decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa. W ocenie strony celem inwestorki nie była bowiem realizacja budynku jednorodzinnego, lecz zamieszkania zbiorowego, projektując m.in. kilkanaście łazienek przyporządkowanych kilkunastu pokojom, przy czym część pomieszczeń została inaczej określona, a kilka pomieszczeń w ogóle nie uwzględniono w części opisowej projektu, starając się je "ukryć". W istocie więc, zamierza ona zrealizować obiekt hotelowy. Tym samym decyzja organu I instancji była sprzeczna z § 11 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego pn. "[...]", a to uzasadniało jej uchylenie przez organ odwoławczy. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że rozszerza uzasadnienie co do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. o kwestię niewyjaśnienia daty rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób określony w art. 145 p.p.s.a. Na wstępie Sąd odniesie się do zarzutu naruszenia właściwości organów, jako najdalej idącego, gdyż stwierdzenie zaistnienia takiego naruszenia powoduje skutek w postaci nieważności decyzji. W skardze pełnomocnik skarżącej podał, że kwalifikacja działań skarżącego oraz zastosowanie ewentualnych procedur przewidzianych przepisami prawa budowlanego nie należała do Wojewody, lecz do organów nadzoru budowlanego i dlatego Wojewoda powinien umorzyć postępowanie i przekazać sprawę do rozpoznania organom właściwym. Opisany wyżej zarzut jest zarzutem, który nie znajduje oparcia w przepisach prawnych. W art. 83 P.b. unormowano właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. Wyliczenie kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego ma charakter wyczerpujący. Prawodawca wskazuje, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą kompetencje wymienione w ust. 1 art. 83 P.b. Zatem organy nadzoru budowlanego i architektoniczno-budowlanego działają w ramach swoich kompetencji ustawowo określonych. Dla wyjaśnienia dodać należy, że postępowanie naprawcze przed organami nadzoru budowlanego prowadzone jest co do zasady z urzędu, a postępowanie o zmianę pozwolenia na budowę jest postępowaniem prowadzonym na wniosek inwestora. Ponadto art. 138 k.p.a. nie zna takiego rozstrzygnięcia, którego w skardze od organu II instancji domaga się pełnomocnik skarżącego, polegającego na umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy organom nadzoru budowlanego. Stwierdzenie, że nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości organów, pozwala na dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] zmieniającą decyzję własną z dnia [...] lipca 2012 r. na inwestycję pn. nazwą rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 26/1 obr. [...] w [...] ul. S. w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego i umorzono postępowanie organu I instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. została odebrana przez M. K. w dniu 24 sierpnia 2013 r., a odwołanie osobiście (oświadczenie pełnomocnika uczestniczki na rozprawie przed Sądem) wniosła do organu w dniu 6 września 2013 r. Natomiast skarżąca A. K. odbiór decyzji na zwrotnym potwierdzeniu doręczenia decyzji potwierdziła w dniu 22 sierpnia 2013 r. Zatem ostatnim dniem do wniesienia odwołania był 9 września 2013 r. z tej racji, że 14 dzień przypadał na 8 września 2013 r. - niedziela, czyli dzień ustawowo wolny od pracy. Stwierdzając ostateczność decyzji organu I instancji w dniu 9 września 2013 r. organ nie wyliczył prawidłowo, kiedy upływa termin do wniesienia odwołania oraz nie uwzględnił dodatkowo kilku dni, gdyby odwołanie było nadane drogą pocztową. Sąd zauważa ponadto, że w dniu 9 września 2013 r. odwołanie było już w organie, zatem nie było możliwości stwierdzenia ostateczności decyzji przez organ I instancji, a jeżeli nastąpiło to było uczynione z naruszeniem przepisów prawa. Rację ma organ odwoławczy, że o przymiocie ostateczności decyzji nie stanowi pieczęć organu, którą opatrzono egzemplarz decyzji będącej w dyspozycji inwestora, lecz niewniesienie dowołania przez strony w ustawowym terminie. Ostateczność decyzji jest okolicznością obiektywną, polegającą na stwierdzeniu, czy odwołanie przez stronę zostało wniesione z zachowaniem terminu. Decyzja organu I instancji zawiera istotne pomyłki, co do nazwiska inwestora, a także numeru zmienianej decyzji, którą udzielono pozwolenia na budowę, na co zasadnie zwróciła uwagę odwołująca. Okoliczności związane z wydaniem decyzji przez organ I instancji wskazują na brak elementarnej staranności, która dotyczy również upewnienia się, czy w biurze podawczym nie znajduje się odwołanie strony. Nie można też zakwestionować postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ II instancji w zakresie ustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dołączona przez pełnomocnika M. K. dokumentacja fotograficzna, a także nadesłane stanowisko i protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 17 i 18 października 2013 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wskazują, że roboty budowlane zostały prowadzone na podstawie nieostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zwrócić wreszcie wypada uwagę na daty zawarte w dzienniku budowy dotyczące 9 września 2013 r., w sytuacja gdy decyzja w tej dacie z całą pewnością nie była decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 29 do 31 P.b. regulują wyjątki od zasady realizacji robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, ale w rozpoznawanej sprawie, ze względu na rodzaj robót budowlanych wykonanych przez inwestora wymienione przepisy nie mają zastosowania. Natomiast z art. 32 ust. 4a P.b. wynika, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy potwierdza, że spełnione zostały przesłanki do uznania, że wobec stwierdzenia, na etapie postępowania odwoławczego, prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o zmianie pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Sąd akceptuje stanowisko organu II instancji, że nie istnieje przedmiot do prowadzenia postępowania o zmianę pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji , które mają być realizowane. Konsekwencją braku przedmiotu postępowania jest jego umorzenie (por. art. 105 k.p.a.). Mając na względzie naprowadzone argumenty potwierdzone materiałem dowodowym za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28, art. 32 ust. 4a oraz art. 36 P.b., a ten ostatni przepis dotyczący istotnych odstąpień od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Za nietrafne przyjąć należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy mając na względzie regułę zawartą w art. 136 k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym i poinformował o możliwości skorzystaniu z gwarancji procesowych określonych tym przepisem (karta akt adm. II inst. nr 18). Nie doszło również wbrew twierdzeniom skarżącej do naruszenia art. 8 k.p.a. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że nie doszło również do naruszenia art. 78 § 1 i art. 83 k.p.a. Organy architektoniczno-budowlane nie naruszyły również art. 50 i art. 51 P.b., gdyż go nie stosowały, a z mocy wyżej cyt. art. 83 ust. 1 P.b. realizacja kompetencji w nich określona należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej organów, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy zmiany pozwolenia na budowę. Prawidłowo też organy przyjęły, że nie istnieje związek pomiędzy prowadzeniem postępowania nieważnościowego w zakresie decyzji, którą udzielono pozwolenia na budowę, a ustalonym stanem faktycznym sprawy o zmianę pozwolenia na budowę. Niewątpliwie w przypadku konieczności merytorycznego orzekania o zmianach do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie nieważnościowe istniałyby przesłanki do jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.