II SA/Rz 573/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. L. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej SKO oraz Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania W. L. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych na gruncie utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a" oraz art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), określanej następnie jako "P.w.". Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...], nakazał W. L. w terminie dwóch tygodni od dnia ostateczności decyzji przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr 135 w W. poprzez udrożnienie zasypanego rowu odwadniającego na odcinku od przepustu pod drogą gminną oznaczoną jako działka nr 319 do rowu stanowiącego część działki nr 304 będącego własnością Gminy [...], zgodnie z przebiegiem wykazanym na mapie ewidencji gruntów obrębu [...]. Na skutek odwołania W. L. rozstrzygnięcie to zostało uchylone, a sprawę przekazana do ponownego rozpoznania (decyzja SKO z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...]) z uwagi na błędy proceduralne, w tym niedoręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania. Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy [...] po raz kolejny nakazał W. L. przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr 135 w sposób wskazany w poprzednio wydanej decyzji, modyfikując tylko sformułowanie wyznaczające termin na dwa tygodnie od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz wskazując, że mapa ewidencji gruntów obrębu [...] stanowi załącznik do decyzji. Organ ustalił, że W. L. – właściciel działki nr 135 w W. zasypał rów znajdujący się od wielu lat na jego działce, który łączył przepust pod drogą gminną oznaczoną jako działka nr 319 z rowem stanowiącym część działki nr 304, będącej własnością Gminy [...]. Rowem tym w sposób ciągły odprowadzane były duże ilości wód płynących z pobliskich pól i lasów, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu w kierunku potoku "[...]". Zasypany został także przepust znajdujący się w pasie drogowym stanowiącym własność Gminy [...]. Zdaniem organu, całkowite zasypanie urządzeń wodnych tj. przepustu i rowu spowodowało zagrożenie spiętrzenia się i przelania wody przez drogę, a to mogło stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa na drodze w okresie zimowym. Zadeklarowany przez W. L. sposób przywrócenia przepływu (odkopanie przepustu oraz wykonanie odcinku rowu łączącego przepust z rowem znajdującym się wzdłuż drogi gminnej) nie przywrócił stanu poprzedniego, a skierowanie wody do przydrożnego rowu, który nie jest przystosowany do odbioru takich jej ilości spowodowało spiętrzenie się wody na przepustach, zalanie piwnic i zanieczyszczenie studni usytuowanych na posesjach wzdłuż drogi gminnej – działki nr 319. W. L. odwołał się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezzasadnego i bezprzedmiotowego, zarzucając naruszenie: - art. 29 ust. 1, ust. 3 P.w. przez błędną wykładnię, bezzasadne wszczęcie i prowadzenie postępowania pomimo braku spełnienia przesłanek określonych tymi przepisami oraz błędne przyjęcie, że w efekcie jego uprawnionych i zasadnych działań doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich nr 134/1, 304 oraz 139, - art. 7 K.p.a. przez niewszczęcie postępowania na jego wniosek, bowiem w pismach z 11 maja 2010 r. oraz 27 listopada 2010 r. żądał podjęcia wymaganych przez prawo działań mających doprowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem na będącej jego własnością działce nr 135, - art. 8 K.p.a. przez próby przypisania mu odpowiedzialności za szkody powstałe w efekcie niedopełnienia przez Wójta Gminy [...] obowiązku zapewnienia utrzymywania w należytym stanie technicznym przydrożnego rowu służącego odprowadzaniu wód opadowych wzdłuż drogi gminnej stanowiącej działkę nr 319 oraz nieuzasadnioną i nieuprawnioną ingerencję w stan uwidoczniony na mapie ewidencyjnej miejscowości W. w zakresie dotyczącym naniesienia nieistniejącego cieku wodnego, - art. 12 w zw. z art. 35 § 1 K.p.a. przez "wyjątkową" opieszałość, celowe doprowadzenie do istotnego zaognienia relacji miedzy mieszkańcami miejscowości W., umyślnie wprowadzonymi w błąd co do istoty i przedmiotu toczącego się postępowania. Odwołujący się podkreślił, że w efekcie jego działań, żadna woda nie spływała i nie spływa z jego działki nr 135 na działki sąsiednie nr: 134/1, 304 i 139. Skoro zatem szkoda nie powstała na żadnych z tych działek, to brak jest jakiejkolwiek przesłanki, by zaistniała konieczność władczej ingerencji organu administracji w stosunki sąsiedzkie poprzez nakazanie mu jako właścicielowi działki nr 135 przywrócenie stanu poprzedniego lub też wykonanie urządzeń zapobiegającym nieistniejącym szkodom. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając podniesione w odwołaniu zarzuty za nietrafne. Organ wskazał, że warunkiem wydania określonej w art. 29 ust. 3 P.w. decyzji o nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie albo też wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom jest wykazanie, że nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Szkoda w rozumieniu tego przepisu nie może mieć przy tym potencjalnego charakteru, a winna być realna i objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony albo też powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Taka właśnie przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że przekierowanie wody nowo wykopanym odcinkiem rowu do rowu istniejącego wzdłuż drogi gminnej – nr 319 spowodowało, że zarówno woda płynąca w sposób ciągły wcześniej zasypanym odcinkiem rowu oraz wody opadowe z drogi skierowane zostały do tego samego przydrożnego rowu. Rów ten nie jest zaś przystosowany do takiej ilości wód, bowiem przebiega w terenie o znacznie mniejszym nachyleniu i zbiera wodę z drogi na odcinku ok. 850 m. Zasypanie rowu na działce nr 135 (długości ok. 30 m) spowodowało bezpośrednio zmianę stanu wody na działce nr 304 stanowiącej rów, a tym samym urządzenie wodne o długości ok. 150 m przestało spełniać swoją funkcję. Zasypanie zatem odcinka rowu i zmiana kierunku spływu wód ze szkodą dla właścicieli posesji położonych wzdłuż drogi, a także odcięcie dalszego odcinka rowu stanowiącego własność Gminy [...] znajdującego się na działce nr 304, które pozbawiło możliwości odprowadzenia wód do pobliskiego potoku spełnia niewątpliwie przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Organ uznał za bezzasadny zarzut dotyczący niewszczęcia postępowania na wniosek z dnia 11 maja 2010 r. wskazując, ze stanowi ono kontynuację postępowania prowadzonego na wniosek W. L. z dnia 15 kwietnia 2010 r. SKO wskazało, że Wójt Gminy [...] odmówił sfinansowania inwestycji, czego domagał się W. L. w piśmie z 11 maja 2010 r., bowiem wnioskowany odcinek rowu stanowił nieruchomość prywatną, a nie gminną. Ponadto, Wójt Gminy [...] zaproponował wydzielenie spornego odcinka rowu i zamianę za część działki gminnej nr 304, tak, by ciąg rowu był własnością Gminy, która czyniłaby nakłady na powyższe. Propozycja ta została jednak odrzucona. Kolegium zwróciło nadto uwagę, że uwidocznienie rowu (użytku W) na mapach ewidencyjnych oraz części opisowej ewidencji gruntów nastąpiło podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] przeprowadzonej przez Starostę [...], nie zaś Wójta Gminy [...]. Rów ten został naniesiony zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie tj. zarówno na działce nr 135, jak i nr 304. SKO podniosło, że odkopanie zasypanego przepustu, wykonanie odcinka między przepustem a istniejącym rowem odwadniającym wzdłuż drogi gminnej, pomimo że zabezpieczyło drogę w okresie zimowym przed zalaniem, to nie rozwiązało problemu, a spowodowało następne. Kolegium podało również, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące przywrócenia rowu na działce nr 135 z uwagi na to, że wykonane na tej działce prace w postaci likwidacji odcinka rowu wymagały uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 131 P.w. W. L. zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] marca 2015r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania z powodu naruszenia przepisów materialnych i procesowych, zwłaszcza art. 29 P.w. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 29 P.w. Skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez całkowite pominięcie materiałów dotyczących zdarzeń sprzed 2013 r., a konkretnie od momentu złożenia przez niego wniosku w 2010 r. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Strona zakwestionowała ustalenie, że na jej działce istnieje już" od wielu lat" rów łączący przepust pod drogą (działka nr 319) z rowem stanowiącym część działki nr 304, w sytuacji gdy rów ten powstał dopiero w 2007 r. Podkreślił, że woda spływająca z pól, wbrew twierdzeniom organów, pojawia się w okolicy jego działki okresowo, z różnym natężeniem, w zależności od intensywności opadów atmosferycznych. Zdaniem skarżącego, całkowicie nieuprawnionym jest ponadto twierdzenie o rzekomym nowo wykopanym przez niego odcinku rowu drogowego wzdłuż drogi nr 319 na granicy jego działki nr 135. Zwracając uwagę na brzmienie art. 64 P.w. skarżący wskazał, że rów przydrożny jest inwestycją liniową, przebiegając na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, dlatego też wszystkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Strona podniosła, że Gmina celem usankcjonowania istnienia rowu, którego sprawa dotyczy zamiast wystąpić o zezwolenie wodnoprawne sankcjonuje jego "bezprawne istnienie", zlecając Starostwu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów, a następnie żąda przywrócenia stanu poprzedniego, który jest niezgodny z prawem. W takiej sytuacji, organ właściwy do wydania zezwolenia wodnoprawnego winien, na podstawie art. 192 ust. 1 P.w., nałożyć na Gminę obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania powyższego. Skarżący wskazał, że w sprawie winien był zostać dopuszczony dowód z opinii biegłego z zakresu hydrologii. Nadto, żaden z rozpoznających sprawę organów nie wyjaśnił, dlaczego najwłaściwszym rozwiązaniem będzie to, o którym stanowi decyzja pierwszoinstancyjna. Nie rozważono natomiast możliwości nałożenia na właściciela działki nr 319 obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem m. in. decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd bada, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje do uchylenia kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1), zaś uznanie skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Sprawując kontrolę sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. daje sądowi przy uwzględnieniu skargi uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], które po rozpoznaniu odwołania W. L. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stosunków wodnych na gruncie utrzymało ją w mocy. Rozstrzygając sprawę organ I instancji w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 i 3 pkt ustawy Prawo wodne nakazał W. L. w terminie dwóch tygodni od dnia ostateczności decyzji przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr 135 w W. poprzez udrożnienie zasypanego rowu odwadniającego na odcinku od przepustu pod drogą gminną oznaczoną jako działka nr 319 do rowu stanowiącego część działki nr 304 będącego własnością Gminy [...], zgodnie z przebiegiem wykazanym na mapie ewidencji gruntów obrębu [...] stanowiącej załącznik do decyzji. Stanowisko organu I instancji, rozpoznając odwołanie, zaaprobował organ II instancji. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie zebrano materiału dowodowego, który pozwoliłby na stwierdzenie zasadności wydanego rozstrzygnięcia przez co naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił przepis art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przepis ten przewiduje, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tak więc do tego by nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom należy ustalić, czy występuje szkodliwy wpływ na grunty sąsiedzkie i co je powoduje. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami organów zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu zasypania przez W. L. rowu przebiegającego przez jego działkę. Wskazane wyżej przykłady uzasadniają stwierdzenie, że przepis art. 29 ust. 3 Prawa Wodnego ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. Organy obu instancji pomijają milczeniem w uzasadnieniach swoich decyzji kwestię z jakim rowem w sprawie mamy do czynienia. Jeżeli przedmiotowy rów jest rowem w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 1 pkt 13 P.w. lub urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 P.w. wskazany w decyzjach przepis art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego nie będzie miał zastosowania, bowiem w takiej sytuacji art., 64 i art. 77 ustawy Prawo wodne w stosunku do wskazanego przez organy przepisu będą stanowiły lex specialis. Ustalenie wskazanej przez Sąd kwestii jest niezwykle istotne, bowiem rzutuje na właściwość organu. W przypadku ustalenia, że przedmiotowy rów nie jest rowem w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 13 P.w. lub urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 tej ustawy niezbędnym będzie przeprowadzenie oględzin działki skarżącego z udziałem stron oraz z udziałem biegłego celem zbadania, czy na sąsiednich działkach występują szkody i jaka jest ich przyczyna. Korzystnym byłoby przesłuchanie podczas tych oględzin ewentualnych świadków. Biegły następnie wyda opinię określającą przyczynę szkód (o ile występują) oraz zaproponuje sposoby zapobieżenia nim. Przypomnieć organom należy, że przepis art. 29 ust. 3 P.w. przewiduje nie tylko możliwość nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego ale również możliwość wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wytknąć organom należy, że nie ustosunkowały się do zarzutu skarżącego, iż nie zasypał on rowu. Być może, że twierdzenie takie nie polega na prawdzie, jednak dopiero przesłuchanie świadków, czy uczestników postępowania pozwoli na dokonanie stosownej weryfikacji, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Poważnym błędem organów jest także nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego, że rzeczywistą przyczyną powstających szkód jest fakt podniesienia drogi w sąsiedztwie działki. Gdyby w rzeczywistości tak było rozważenia wymagałoby, czy w sprawie nie zachodzą podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego. Ta kwestia również wymaga stosownej opinii biegłego, bowiem organ nie posiada wystarczającej wiedzy specjalistycznej w przedmiotowej materii. Reasumując : prowadząc na nowo postępowanie należy w pierwszej kolejności zbadać czy będący przedmiotem postępowania rów nie jest rowem w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 13 P.w. lub urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 P.w. Ustalenie to przesądzi kwestię właściwości organu. W przypadku stwierdzenia, że Wójt jest organem właściwym do prowadzenia postępowania należy poprzez oględziny, przesłuchanie świadków i stron (lub inne dowody) ustalić, czy na działkach sąsiednich w stosunku do działki skarżącego występują szkody i jakie. W tym zakresie w uzasadnieniu decyzji koniecznym jest wskazanie konkretnych działek i konkretnych szkód, pamiętając o tym, że szkoda w rozumieniu art. 29 ust. 3 P.w. nie może mieć potencjalnego charakteru, winna być realna i objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony albo też powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Następnie poprzez opinię biegłego należy ustalić, jaka jest przyczyna tych szkód i jakie są możliwości zapobieżenia im. W uzasadnieniu decyzji koniecznym będzie ustosunkowanie się do zarzutu skarżącego, że przyczyną szkód jest fakt podniesienia drogi w sąsiedztwie działki. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł po myśli przepisu art. 200 P.p.s.a.