II SA/Rz 574/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) – oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z Nr 80, poz. 717 ze zm. ) – po rozpoznaniu odwołania D. I. od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] o warunkach zabudowy, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, jak też zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Za zmianę taką organy uznały zamierzenie inwestycyjne, polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego podpiwniczonego, budowie budynku gospodarczo – inwentarskiego, na działkach nr ewid. 430/8 i 430/9, położonych w G. Ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji wymagało spełnienia następujących przesłanek: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren musi mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dokonując analizy przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pod względem wyżej wymienionych przesłanek organy zgodnie przyjęły, że w sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarczo – inwentarskie, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, teren ma istniejący dostęp do drogi wojewódzkiej, jest w pełni uzbrojony w infrastrukturę techniczną, nie wymaga uzyskania zgody na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także jest zgodne z przepisami odrębnymi, tj. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm. ), ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. ), ustawą z dnia 21 sierpnia 2001 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm. ) oraz ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. ). Także postępowanie zmierzające do ustalenia powyższych przesłanek nie budziło zastrzeżeń organu odwoławczego. Burmistrz B. wszczynając postępowanie, prawidłowo zawiadomił o tym osoby będące stronami w sprawie, umożliwił im zapoznanie się z zamierzeniem inwestycyjnym wnioskodawców oraz ewentualne wniesienie uwag i zastrzeżeń, a także przeprowadził rozprawę administracyjną , na której strony miały możliwość wypowiedzenia się co do planowanej inwestycji, zgłoszenia uwag i zastrzeżeń. Ponadto wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki stanowią załącznik do decyzji, jak też dokonanymi uzgodnieniami. Uzgodnień dokonali: Starosta B. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych – postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], Marszałek Województwa w zakresie melioracji wodnych – postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w R. w zakresie lokalizacji w terenie zabudowanym – postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...]. Postanowienia tych organów stały się ostateczne. Utrzymując w mocy decyzje organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów podniesionych w odwołaniu przez D. I., który nie kwestionując decyzji w zakresie dotyczącym rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zakwestionował ustalenia dotyczące budowy budynku gospodarczo – inwentarskiego, w którym według oświadczenia inwestora ma być prowadzona hodowla koni. Realizacja tej inwestycji doprowadzi w jego ocenie do ograniczenia użytkowania i zabudowy jego działki, bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której ma ona powstać. Z oświadczenia inwestorów wynika bowiem, ze planują oni budowę zbiornika na gnojownice o pojemności 9m3 wraz z płytą gnojownika o powierzchni 6m2. Pozostaje to w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 132, poz. 877 ) w zakresie zachowania minimalnych odległości od zbiorników na płynne odchody zwierzęce i płyt gnojowych od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jak wskazał, zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 2000 m3 oraz płyt gnojowych powinna wynosić 30 m od otworów okiennych drzwiowych, pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, na działkach sąsiednich, a zbiornik powinien zostać przewidziany w zagospodarowaniu działki zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji pozostaje także w sprzeczności z istniejącą na tym obszarze gęstą zabudową jednorodzinną, oraz planowaną przez niego realizacją inwestycji pod nazwą "budynek mieszkalny jednorodzinny, zjazd indywidualny", dla której decyzje ustalającą warunki zabudowy wydał Burmistrz B. w decyzji z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...]. Organ wprawdzie wyznaczył granice obszaru analizowanego, ale na rozprawie nie przedstawił stronom mapy z zaznaczonymi granicami tego obszaru, pozbawiając tym samym strony postępowania możliwości wypowiedzenia się we wszystkich kwestiach. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do jedynie do stwierdzenia, że w wyznaczonym obszarze znajdują się budynki gospodarczo –inwentarskie, nie wskazując na jakich konkretnych działkach znajduje się taka zabudowa. Planowana inwestycja, w jego ocenie będzie wiązała się z dużą uciążliwością. Wskazuje również na to, że jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej, jemu i jego żonie przysługuje zgodnie z art. 28 k.p.a. przymiot strony, podczas gdy organ przesłał im decyzję jedynie do wiadomości. Odpowiadając na powyższe zarzuty organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie dotyczy lokalizacji zbiornika na gnojownicę ani też płyty gnojowej. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie ogólnie określa wymagania, które przesądzają o ukształtowaniu projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta jak też organ wydający pozwolenie na budowę. Wytycza jedynie ogólne – podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, określonym w prawie budowlanym i przepisach wykonawczych do tego prawa, a w szczególności w przepisach określających warunki techniczne. Urządzeń tych ( gnojownicy i płyty gnojowej ) nie obejmował również wniosek. Niejako na marginesie wskazano, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy, ustalenia warunków zabudowy nie wymagają roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Art 29 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę płyty do składowania obornika oraz szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojownice o pojemności do 25 m3. Z zalegającego w aktach administracyjnych pisma inwestorów wynika natomiast, że planują oni wykonać zbiornik o pojemności 9 m3. Odnosząc się do zarzutu, że strony postępowania otrzymały decyzję jedynie do wiadomości, organ odwoławczy wskazał, że nie może mieć to wpływu na wynik postępowania, gdyż nie pozbawiło to stron prawa do skorzystania z prawa wniesienia odwołania. Na powyższą decyzję D. I. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucając decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. W uzasadnieniu podniósł argumenty tożsame z argumentami zawartymi w odwołaniu. Wskazał ponadto, że brak w tych decyzjach dostatecznych danych dotyczących istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1259 ze zm. ) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia ani tym bardziej stwierdzenia nieważności tej decyzji /art. 145 § 1 pkt 2 powyższej ustawy/. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] została utrzymana w mocy decyzja Burmistrza B. z dnia z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą rozbudowa budynku mieszkalnego, podpiwniczonego oraz budowa budynku gospodarczo – inwentarskiego. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Inicjatorami niniejszego postępowania byli D. i F. K., którzy w złożonym przez siebie wniosku domagali się wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia pod nazwą rozbudowa budynku mieszkalnego, podpiwniczonego, budowa budynku gospodarczo – inwentarskiego. Zakres zgłoszonego przez nich żądania wyznaczył początkowo organom, a następnie sądowi administracyjnemu granice przedmiotowe sprawy administracyjnej, który jak już wyżej wspomniano nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ale granicami sprawy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego. W odwołaniu złożonym od decyzji ustalającej warunki zabudowy, a następnie w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. I. wskazuje, że nie kwestionuje dokonanych w tym zakresie ustaleń organów administracji obu instancji. Nie zgadza się natomiast z ustaleniem warunków zabudowy dla budynku gospodarczego oraz mającego, jakoby powstać zbiornika na gnojownicę o pojemności 9 m3 i powierzchni 6m2. Zarzuty te nie mają uzasadnionych podstaw. Odnosząc się na wstępie do zarzutu dotyczącego zbiornika na gnojownicę stwierdzić należy, że nie był on przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie, a tym samym nie może podlegać sądowej kontroli. Skarżący podnosi, że informację o zamiarze budowy przez inwestorów tego zbiornika powziął z pism kierowanych przez nich do organów. Jednak jak wynika z akt administracyjnych, to ewentualne zamierzenie budowlane nie zostało przez inwestorów sprecyzowane i ujęte w złożonym przez nich wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w związku z tym nie było również objęte zakresem rozstrzygnięcia organów obu instancji. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego. Dokonana przez organy analiza warunków o jakich mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie budzi żadnych wątpliwości co do jej słuszności, a przeprowadzone w tym zakresie postępowanie odpowiada wymogom jakie nakłada kodeks postępowania administracyjnego. Celem odparcia postawionych przez skarżącego zarzutów Sąd zobowiązany był do dokonania szczegółowej analizy przeprowadzonego przez organ postępowania i wyciągniętych przez niego wniosków. I tak, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił krąg stron postępowania, przyjmując, iż są nimi właściciele bądź zarządcy sąsiednich działek tj. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w stosunku do działki nr 394/2 i 541/3, D. I. w stosunku do działki 430/6 i 430/7, zaś w stosunku do działki 430/5 D. i E. I. Podmioty te były powiadamiane o każdej czynności organu, a także doręczano im zapadające w sprawie rozstrzygnięcia co niweczy podnoszony przez skarżącego zarzut o naruszeniu prawa strony do udziału w postępowaniu. Zajętego stanowiska nie podważa również fakt, że w rozdzielniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. i E. I. zostali wskazani jako osoby otrzymujące decyzje jedynie do wiadomości. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, nie zmieniło to ich dotychczasowego statusu strony ani też nie pozbawiło prawa do wniesienia przysługującego stronom środka zaskarżenia, samo zaś błędne usytuowanie stron w rozdzielniku decyzji jako otrzymujących decyzje tylko do wiadomości, w sytuacji gdy, w rzeczywistości nie odbiera się im praw przysługujących stronie, nie może przesądzać o naruszeniu prawa strony do obrony przysługujących jej praw. Również poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne nie budzą, w ocenie Sądu wątpliwości. Burmistrz B., działając w myśl o § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), wyznaczył obszar analizy, który stanowił załącznik graficzny do analizy urbanistycznej, a następnie prawidłowo przyjął, że analiza istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, tj. budynków mieszkalnych jednorodzinnych i gospodarczo – inwentarskich, pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy, w tym kwestionowanego budynku gospodarczego, w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazać przy tym należy, że przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku wskazywania konkretnych działek, na których istnieje zabudowa zbliżona do planowanej, co zarzuca organom D. I. Wystarczy, jak zrobił to organ, że działki te zostaną zaznaczone w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej. Wymóg ustalenia powyższych okoliczności jest konsekwencją przyjętej do polskiego prawa zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Ocena spełnienia powyższego warunku otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko, czego domaga się skarżący, na jednej działce sąsiedniej i to na działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/2004, ONSAiWSA 2006/2 poz. 54 wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się z poglądem, że z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy wynika, że przez działkę sąsiednią, do której należy odnieść parametry architektoniczne, należy rozumieć działkę bezpośrednio graniczącą z działką będąca przedmiotem wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 549/2004, opublikowane w komputerowej bazie orzeczeń L:ex polonica nr 380912). Ustaleniu warunków dla kwestionowanego zamierzenia nie stoi na przeszkodzie fakt, że decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] Burmistrz B., na wniosek D. I., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budynek mieszkalny jednorodzinny, zjazd indywidualny na działkach nr 430/7 i 541/1 położonych w G. Zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy bowiem budynków już istniejących, a nie mających powstać w przyszłości. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno decyzja Burmistrza B., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja ostateczna z dnia [...] lipca 2008 r. odpowiadają prawu. Poczynione przez organy ustalenia, a także dokonane na ich tle uwagi oraz analiza przepisów prawnych, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie znalazły wyraz w treści sporządzonych przez organy uzasadnień. Organ odwoławczy ustosunkował się w nim również do podniesionych w odwołaniu zarzutów, co czyni zadość wymogom uzasadnienia, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem skarga złożona przez D. I., nie może prowadzić do podważenia zajętego przez organy, tak pierwszej jak i drugiej instancji stanowiska, i w rzeczywistości stanowi polemikę z ich słuszną argumentacją. Trzeba też wskazać należy, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyna zaś odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z funkcją obiektów istniejących. Celem bowiem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu przestrzennego ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 412/06, opublikowany w komputerowej bazie orzeczeń LexPolonica nr 1407842) Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.