II SA/Rz 575/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Rzeszowie Anny Sieradzkiej-Żukowskiej po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia w sprawie zanieczyszczenia nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi P. K. N. O. S.A. w P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].04.2005r. [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed Prezydentem Miasta, do którego w dn.30.06.2004r. spółka O. złożyła wnioski mające stanowić zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na podstawie art.12 ust.1 ustawy z 27.07.2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz.1085 ze zm., zwana dalej UwprowPoś). We wniosku wskazano, że zanieczyszczenie dotyczy enumeratywnie wskazanych działek położonych w R. przy ul.U., ul.W. oraz ul.P., zanieczyszczenie to miało ono mieć miejsce przed wejściem w życie UwprowPoś i zostało wywołane przez Centralę Produktów Naftowych S.A., spółkę wykreśloną z rejestru handlowego z dniem 7.09.1999r.. Zanieczyszczone nieruchomości przekazano spółce O. w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego w 1999r. już w stanie zanieczyszczonym. Wnioskodawca jest wieczystym użytkownikiem działki, z tego względu uznano, że jest uprawniony, aby w trybie art.12 ust.3 UwproPoś domagać się wpisania nieruchomości do rejestru gruntów zanieczyszczonych. Do wniosku dołączono m.in. dokumentację z wykonania badań zanieczyszczeń w rejonie stacji paliw przy ul.U. sporządzonych w 1997r. i w 2000r., dokumentację z badania próbek wody pobranych w rejonie stacji paliw przy ul.W. w 2002r., dokumentację z badań odnośnie zanieczyszczeń w rejonie stacji paliw przy ul.P., wykonanych w 1995r.. Akta zawierają także dokumentację geologiczną w aspekcie możliwości zanieczyszczenia wyrobami ropopochodnymi studni kopanej na działce stanowiącej własność J. M. przy ul.P.. Rozpoznając ten wniosek Prezydenta Miasta decyzją z [...].03.2005r. Nr [...] odrzucił wniesione zgłoszenie stwierdzenia przekroczenia standardów zanieczyszczenia ziemi przez inny podmiot, dotyczące enumeratywnie wskazanych działek położonych w R. przy ul.W., P. i U.. W podstawie prawnej powołano się na art.12 ust.4 UwprowPoś oraz art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu obszernie przedstawiono stan faktyczny sprawy. Organ wskazywał, że spółka O. przejęła prawa i obowiązki poprzednika prawnego CPN S.A. wobec faktu połączenia się tych podmiotów. Połączenie to nastąpiło w trybie stosownych przepisów kodeksu handlowego, co prowadzić ma do wniosku, iż spółka przejmująca przejęła wszystkie prawa i obowiązku spółki przejmowanej – doszło zatem do tzw. sukcesji uniwersalnej. Wyrażono pogląd, iż PKN O. przejął obowiązek rekultywacji zanieczyszczonych działek. Od tej decyzji odwołała się spółka O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zakwestionowano stanowisko organu I instancji wywodzącego o przejęciu praw i obowiązków po CPN S.A. przez odwołującą się, zawierając szczegółowe argumenty prawne związane z wykładnią kodeksu handlowego oraz kodeksu spółek handlowych. Przywołując stanowiska doktrynalne oraz argumenty z przepisów Unii Europejskiej argumentowano o innym pojęciu szkody na gruncie prawa publicznego oraz prawa cywilnego, w efekcie czego odwołująca się wywodziła, że nie można twierdzić o następstwie prawnym spółki O. po CPN S.A. w aspekcie odpowiedzialności za szkodę w środowisku. Organ I instancji odwołania nie uwzględnił we własnym zakresie. Opisaną na wstępie decyzją SKO nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.138 § 1 k.p.a. oraz art.12 ust.4 UwprowPoś. Organ odwoławczy wywiódł, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wykładnia art.12 ust.1 UwprowPoś. Dokonując obszernych wywodów zdaniem SKO PKN O. jest następcą prawnym CPN S.A. pod tytułem ogólnym z wszystkimi tego konsekwencjami, w szczególności w zakresie stosunków administracyjnoprawnych w sferze ochrony środowiska. Na obronę tego stanowiska przywołano pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. wyrok NSA z 20.04.1999r. II SA 7091/98, Monitor Podatkowy 1999/11, s.40). Eksponowano, iż w stosunku do CPN nie wydawano żadnego aktu administracyjnego, a to nakazuje przyjąć, że "ciągłość podmiotowości administracyjno-prawnej wywiedziona ze skutków czynności cywilno-prawnej, stwarza podstawę do obciążania aktualnie strony obowiązkiem naprawienia szkód". Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka PKN O. przez radcę prawnego E. P.. Skarżąca zarzuciła naruszenia art.12 ust.1 i 4 UwprowPoś przez błędne przyjęcie, iż istnieje podstawa do odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia przez inny podmiot, art.465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z 27.06.1934r. – Kodeks handlowy (zwany dalej k.h.) przez błędne przyjęcie, iż dotyczy on następstwa prawnego z zakresu prawa administracyjnego oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej CPN S.A. była niewątpliwie innym podmiotem w rozumieniu cyt. przepisu i nie może być utożsamiana z PKN O.. Skarga zawiera obszerne elementy nawiązujące do poglądów doktrynalnych, a zasadzające się na negacji rozumienia wykładni przepisów prawa przez organu obu instancji w aspekcie sukcesji uniwersalnej i przejścia na skarżącą obowiązków publicznoprawnych w związku z przejęciem spółki CPN. Skarżąca podtrzymała stanowisko odnośnie naruszenia przepisów k.h., podkreślając zarazem, iż zasada osobistej odpowiedzialności za szkody w środowisku zyskała rangę zasady konstytucyjnej. Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia Konstytucji RP. Dodatkowo wskazano, że art.12 ust.1 UwprowPoś wprowadzony został w przededniu akcesji do Unii Europejskiej, a rekultywacja gruntów poprzemysłowych objęta jest stosownym finansowaniem, gdzie beneficjentem tych środków winien być podmiot samorządowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, koncentrując się na kwestii następstwa prawnego PKN O. po spółce CPN S.A., które ma mieć charakter ogólny. Kolegium w motywach odpowiedzi na skargę raz jeszcze odwoływało się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 4.04.2006r. II SA/Rz 620/05 WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku przychylono się do argumentacji strony skarżącej, eksponującej określony kierunek wykładni art.12 UwprowPoś. Sąd uznał, że przepis ten ma charakter szczególny, zatem kwestia wynikająca z art.465 § 3 k.h. w odniesieniu do następstwa prawnego nie ma znaczenia w sprawie. Uznano, że odrzucenie zgłoszenia nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem organy błędnie przyjęły, iż zgłaszający zgłoszenie – PKN O., nie jest innym podmiotem, niż podmiot, który był sprawcą zanieczyszczenia. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosło SKO skargę tę uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (NSA) wyrokiem z 29.06.2007r. I OSK 1015/06 uchylając wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 620/05, a sprawę przekazując temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach wyroku kasacyjnego NSA dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć, formułując pogląd, iż uregulowanie art.102 ust.2 Poś wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Sąd kasacyjny wywodził, iż analiza art.12 UwprowPoś wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie Poś i zostało spowodowane przez inną osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy innym podmiotem, z czego wynika, że delict powodujący zanieczyszczenie musiał zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot, w rozumieniu tego uregulowania, poprzednika prawnego władającego. Nie podzielono stanowiska zajętego w wyroku WSA w Rzeszowie, że dokonanie zgłoszenia, o jakim mowa w tym przepisie ma na celu uwolnienie się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przed podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi zanieczyszczonej przez poprzednika władającego. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez NSA oznacza, iż ocenie legalności podlega ponownie decyzja SKO z [...].04.2005r.. Do postępowania przystąpiła prokurator Prokuratury Apelacyjnej w R., która wniosła o oddalenie skargi, wywodzą o wiążącym stanowisku NSA zajętym w wyroku kasacyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Podstawą materialno-prawną wydanej decyzji był art.12 UwprowPoś. Przepis ten w ust.1 stanowi, że "Władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004r.; w tym przypadku przepisów art.102 ust.1-3 Prawo ochrony środowiska nie stosuje się". Z kolei art.12 ust.2 cyt. ustawy określa, iż "Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot". Na podstawie art.12 ust.4 UwprowPoś "starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków, o których mowa w ust.1". Ratio legis powyższych unormowań upatrywać należy w tym, że z woli ustawodawcy władający powierzchnią ziemi w dacie wejścia w życie UwprowPoś (tj. w dniu 1.10.2001r.) ma możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej unormowanej w art.102 prawa ochrony środowiska, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie ziemi powstało przed tą datą i zostało spowodowane przez inny podmiot. Organy obu instancji zgodnie przyjęły, iż skarżąca spółka była "władającym powierzchnią ziemi" w dacie wejścia w życie UwprowPoś, dokonała zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w terminie ustawowym, a sam fakt istnienia tego zanieczyszczenia także nie budzi zastrzeżeń. Spornym między stronami jest natomiast to, czy zachodzi sytuacja, w której "zanieczyszczenia ziemi dokonał inny podmiot" w aspekcie przejęcia CPN S.A. przez spółkę skarżącą oraz przedstawienia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi. Wyeksponować trzeba w sprawie, iż WSA w Rzeszowie rozpoznający skargę PKN O. jest związany po myśli art.191 Ppsa wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku I OSK 1015/06. W ocenie Sądu odrzucenie zgłoszenia wniesionego przez skarżącą spółkę, dokonane w decyzji Prezydenta Miasta, a następnie utrzymane w mocy przez SKO, odpowiada prawu. Z mocy art.12 ust.2 UwprowPoś na zgłaszającego został nałożony obowiązek dołączenia do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi oraz opisania okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Złożone zgłoszenia zanieczyszczenia poza ogólnikowym wskazaniem, że spółka CPN S.A. posiadając monopol na obrót paliwami dokonywała szkód w środowisku, w tym na przedmiotowych nieruchomościach, nie zawiera w praktyce żadnego konkretnego opisu okoliczności, wskazujących że sprawcą zanieczyszczeń był poprzednik prawny strony skarżącej. Niespornym jest, iż zanieczyszczeń tych dokonano przed wejściem w życie Poś, ale zanieczyszczeń tych dokonano, gdy strona skarżąca nie była jeszcze władającym nieruchomościami. Jak to wyjaśnił NSA w wyroku kasacyjnym władający powierzchnią ziemi nie może się skutecznie powołać na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. Przejmując zanieczyszczoną nieruchomość na skarżącej spółce ciąży wykonanie publicznoprawnego obowiązku rekultywacji, zaś wzajemne stosunki między zbywca i nabywca nieruchomości mają charakter rozliczeń wzajemnych na płaszczyźnie cywilnoprawnej. Przepis art.12 UwprowPoś ma charakter międzyczasowy, jego celem była możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji, gdy sprawca zanieczyszczenia był inny podmiot, ale zanieczyszczenie to powstało w chwili, gdy zgłaszający władał nieruchomością. Skoro zatem, strona skarżąca nie wykazała, wbrew wymogom zawartym w art.12 ust.2 UwprowPoś, iż sprawcą zanieczyszczenia ziemi w okresie przed 1.10.2001r. był inny podmiot, tym samym organ I instancji miał podstawę do wywodzenia, iż nie zostały spełnione warunki ustawy – UwprowPoś i odrzucenie zgłoszenia nie narusza przepisów prawa materialnego. Zarzuty sformułowane w pkt 1 skargi, zdaniem Sądu nie są uzasadnione. Organy obu instancji przyjmowały także, iż wobec sukcesji generalnej polegającej na przejęciu spółki CPN S.A. przez stronę skarżącą, PKN O. jest niejako następcą uniwersalnym podmiotu, który miał uprzednio dokonać zanieczyszczenia nieruchomości. Sąd w tym składzie skłania się do tezy, iż kwestia ta w realiach przedmiotowej sprawy nie ma większego znaczenia, wobec braku spełnienia warunków z art.12 ust.2 UwprowPoś. Taki sam pogląd wyraził zresztą WSA w wyroku II SA/Rz 620/05, a stanowisko to podzielił co do zasady NSA w wyroku kasacyjnym. Tym samym zarzut naruszenia art.465 § 3 k.h., jak również art.86 Konstytucji RP także jest niezasadny. Przepis ten stanowi, iż "Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Tą ustawą jest w przedmiotowej sprawie UwprowPoś. Brak podstaw do przyjęcia, iż zachodziła sytuacja określona w dyspozycji art.12 ust.2 cyt. ustawy uprawniał organy do odrzucenia zgłoszenia. Zarzut braku wyjaśnienia okoliczności sprawy nie został bliżej przez skarżącą sprecyzowany, nadto Sąd w aspekcie treści art.12 ust.1 i 2 UwprowPoś i tam określonych obowiązków podmiotu zgłaszającego fakt zanieczyszczenia ziemi, nie dopatruje się, aby w sprawie doszło do takich uchybień postępowania wyjaśniającego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd ją oddalił na podstawie art.151 Ppsa.