II SA/Rz 575/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także SKO oraz Kolegium) po rozpoznaniu wniosku D. B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] dotyczącej przywrócenia D. B. uprawnienia do kierowania pojazdami według kat. A, B, D, T, utrzymało ją w mocy. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 r. , nr 79, poz. 856 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczącej przywrócenia D. B. uprawnienia do kierowania pojazdami według kategorii A, B, D, T. SKO stwierdziło tam, że przy wydawaniu tejże decyzji organ rażąco naruszył przepis art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 58, poz. 515 z późn. zm.) – dalej u.p.r.d. poprzez przywrócenie uprawnień do kierowania w sytuacji, w której nie ustały wszystkie przesłanki uzasadniające cofnięcie uprawnień wobec braku ważnego orzeczenia lekarskiego. D. B. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy w lakonicznym wniosku wskazując, iż czyni to “w związku z niewyczerpaniem informacji, jak również dokumentów stanowiących istotną rzeczywistość tej sprawy". Po ponownym zbadaniu sprawy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w całości poparło zaprezentowaną tam argumentację. Kolegium wskazało, że zgodnie z art.156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) zostałaskierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującąjej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym (postępowaniem nadzwyczajnym) stanowiącym formę nadzoru, którego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie postępowania, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W świetle orzecznictwa sadowoadministracyjnego z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki nie dające się pogodzić z wymaganiami piaworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Badając ponownie sprawę SKO uznało, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].07.2009 r. dotycząca przywrócenia D. B. uprawnienia do kierowania pojazdami wg kat. A, B, D, T w sposób rażący narusza przepis art. 140 ust.2 u.p.r.d. W dniu 29.07.2009 r. działający z upoważnienia Starosty [...] Z-ca Naczelnika Wydziału Komunikacji, Dróg i Transportu wydał decyzję, na mocy której przywrócił D. B. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, B, D, T w związku z przedłożeniem w dniu 10.07.2009 r. orzeczenia psychologicznego nr [...] stwierdzającego brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Jednocześnie w obrocie prawnym pozostawała decyzja Starosty [...] z dnia [...].09.2008 r. znak [...], mocą której - wobec upływu terminu do poddania się badaniom lekarskim - organ cofnął wyżej wymienionemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A,B,D,T. SKO decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak [...] utrzymało w mocy tę decyzję organu I instancji. Kolegium podało, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, zaś w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 4 decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się: sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1, badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy. Z kolei decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z wyjątkiem przypadku określonego w ust. 1 pkt 3, wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofniecie (art. 140 ust. 2 u.p.r.d.). Według Kolegium ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje możliwości prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi i wydawania w tym zakresie odrębnych konkurencyjnych decyzji, w których osobno orzeka się o cofnięciu uprawnień wobec niepoddania się badaniom lekarskim oraz psychologicznym. Sprawa ta powinna być rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ poprzez wydanie jednej decyzji administracyjnej. W ocenie organu dyspozycja art. 140 ust. 2 u.p.r.d. nie pozostawia żadnych wątpliwości oraz trudności interpretacyjnych. Tylko i wyłącznie ustanie wszystkich przesłanek, które spowodowały cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami - brak ważnego orzeczenia lekarskiego oraz psychologicznego - stwarza możliwości do wydania decyzji o przywróceniu uprawnień dla kierowcy. Gdyby nie podzielić tego stanowiska to w sytuacji przedłożenia przez stronę ważnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych organ zobowiązany byłby wydać po raz drugi dla strony decyzję o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi dla tych samych kategorii, co jest oczywiście niedopuszczalne. Według Kolegium wadliwe jest postępowanie, w którym organ wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi tylko wobec legitymowania się przez stronę orzeczeniem psychologicznym, bez wezwania do przedłożenia orzeczenia lekarskiego. SKO wskazało, że strona nie przedłożyła do akt sprawy dowodu wskazującego na złożenie przez nią odwołania od orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 26 czerwca 2009 r. dotyczącego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A,B,T,D, jak również nie przedłożyła nowego orzeczenia lekarskiego. W ocenie Kolegium taka sytuacja stwarza niebezpieczeństwo dla strony jak i współuczestników ruchu drogowego, bowiem do poruszania się po drogach publicznych dopuszczona została osoba bez ważnych badań lekarskich. Organ Wskazał, że w świetle powyższego zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Skargę do tut. Sądu na wyżej wskazaną decyzję Kolegium złożył D. B. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. Skarżący wskazał, że decyzja narusza jego interes prawny, gdyż pozbawia go uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia są mu niezbędne do wykonywania działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Na rozprawie ujawniły się bowiem okoliczności, które niewątpliwie wymagają wyjaśnienia zgodnie z art. 77 k.p.a. Ze strony SKO na rozprawę nikt się nie stawił, a wobec tego zabrakło stanowiska organu wobec kwestii zarzucanej przez skarżącego. W zaskarżonej decyzji SKO postawiło zarzut Staroście [...], dotyczący tego, że prowadził dwa odrębne postępowania mimo, iż dotyczyły uprawnień do prowadzenia pojazdów tej samej osoby, co ostatecznie doprowadziło do wydania decyzji o przywróceniu uprawnień D. B. pomimo, że brak było podstaw do powyższego w świetle art. 140 ust. 2 u.p.r.d. Pomimo bowiem przedstawienia zaświadczenia psychiatrycznego o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, organ był w posiadaniu zaświadczenia lekarskiego stwierdzajacego istnienie przeciwskazań. SKO uznałoby więc zasadnie, że przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji istnienia zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwskazań rażąco narusza prawo, gdyby istotnie stan faktyczny przedstawiał się tak, jak został przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Jednakże na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. Skarżący wskazał, że pierwotne orzeczenie lekarskie stwierdzało przeciwskazania do kierowania pojazdami, jednak ponowne badania, które przeszedł w placówce specjalistycznej wykazały, że uprawnienia mogą mu być przyznane. Skarżący nie potrafił przypomnieć sobie dokładnej daty badania, umiejscawiając je jednak w ubiegłym roku i dodatkowo podał, że tego drugiego zaświadczenia lekarskiego, tj. pozytywnego dla niego nie przedstawiał w postępowaniu przed SKO. W aktach administracyjnych, które zostały przedstawione Sądowi nie ma akt postępowania, o którym wspomina Kolegium w uzasadnieniu decyzji: w to dotyczącyh cofnięcia uprawnień D. B. w związku z niepoddaniem się badaniom lekarskim i nieprzedstawieniem orzeczenia lekarskiego. W aktach znajduje się tylko orzeczenie lekarskie dotyczące powyższej kwestii nr [...] z dnia 27.08.2009 r., a więc z daty późniejszej niż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Jeśli więc okazałoby się, że w dacie wydania decyzji dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] przez SKO istniało orzeczenie lekarskie wydane w stosownym trybie o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi, to z powyższego wynikałoby, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2009 r. i to pomimo niewątpliwych nieprawidłowości, jakimi było prowadzenie dwóch odrębnych postępowań. Na taką ewentualność może wskazywać także treść wniosku D. B. z dnia 22 grudnia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotycząca “niewyczerpania informacji, jak również dokumentów stanowiących istotną rzeczywistość tej sprawy". Skarżący jest osobą mało komunikatywną i bardzo lakoniczną w swoich wypowiedziach, co odzwierciedla także złożona skarga. W związku z powyższymi istotnymi okolicznościami, które ujawniły się na rozprawie i które mogły mieć wpływ na wynik sprawy istnieje konieczność wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., co skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO wyjaśni, czy istotnie w dacie wydania decyzji przez Starostę o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami istniało orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A,B, D, T . i stosownie do dokonanych ustalań wyda decyzję.