II SA/Rz 577/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 roku Fundacja [...] (dalej w skrócie: "Fundacja") działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "Kpa") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na poborze wód podziemnych z ujęcia [...] ze studni S-1, S-2, S-3, S-4, S-5 z otworów trzeciorzędowych oraz wykonania urządzenia wodnego tj. studni S-1, S-2, S-3, S-4, S-5 z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w zakresie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz obowiązku wzięcia pod uwagę powiązań z innymi przedsięwzięciami skumulowanymi. Fundacja jednocześnie wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 Kpa. Fundacja wskazała, że w swojej decyzji Burmistrz nie wywiązał się z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 85 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie: "u.i.ś.). Wydając decyzję organ powinien uwzględnić obszary wymagające specjalnej ochrony, w tym i obszar Natura 2000. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz kwestię tę rozważył jedynie pozornie kwitując ją stwierdzeniem, że inwestycja nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na przedmiot i cel ochrony obszaru Natura 2000 – specjalny obszar ochrony ptaków N2000 "Góry Słonne" oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Góry Słonne". Fundacja podała dalej, że jedna z planowanych studni (S-2) położona jest na działce nr 1517/6 w miejscowości [...], która to wchodzi w skład obszaru Natura 2000. Nie są zatem prawidłowe ustalenia organu, że inwestycja położona jest poza wielkopowierzchniowymi obszarami ochrony przyrody. Chybione jest również stwierdzenie, że przedsięwzięcie położone jest poza terenem utworzonego obszaru Natura 2000 i nie będzie mieć na niego wpływu. Obowiązkiem inwestora – Gminy [...] - było wskazanie w Karcie Informacyjnej, że przedsięwzięcie w ramach działki nr 1517/6 obejmuje teren obszaru Natura 2000. Ponadto Fundacja podała, że zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1b u.i.ś. organ był zobowiązany do określenia uwarunkowań dotyczących powiązań przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami znajdującymi się na tożsamym obszarze. Tymczasem, w ocenie Fundacji kwestia ta została zupełnie pominięta. Inwestycja, której dotyczyła kwestionowana decyzja wchodzi w zakres szerszej inwestycji pod nazwą: Rozwój współpracy partnerskiej na rzecz poprawy transgranicznej infrastruktury wodociągowej w miejscowości [...] w Polsce oraz w miejscowości [...]". W ramach realizacji inwestycji zaplanowano nie tylko budowę ujęć wody w postaci studni, ale również budowę całej infrastruktury wodociągowej i obiektów towarzyszących. Decyzja Burmistrza stanowiła załącznik do decyzji lokalizacyjnej dla opisanej inwestycji z dnia [...] maja 2013 roku nr [...], która swoim zakresem poza poborem wody i budową studni, obejmowała również budowę dróg. W ocenie Fundacji potwierdza to jedynie niedozwolone prawnie praktyki dzielenia inwestycji na części. Za dopuszczeniem Fundacji do udziału w postępowaniu przemawiać miała treść § 5 statut, w myśl którego celem Fundacji jest propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska Polski i świata, który realizuje poprzez uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku, nr [...] SKO wszczęła z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 roku nr [...] AC i jednocześnie dopuściło do udziału w tym postępowaniu Fundację. Decyzją z dnia [...] września 2015 roku, znak [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 roku nr [...]. SKO zrekapitulowało dotychczasowy przebieg postępowania, jak również podstawy faktyczne i prawne kwestionowanej decyzji z [...] marca 2013 roku. SKO zaznaczyło, że w toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], w piśmie z dnia [...] lutego 2013 roku, znak: [...] wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji. SKO zweryfikowało decyzję Burmistrza pod kątem wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 Kpa, dochodząc do konkluzji negatywnej. Odnosząc się natomiast do wady z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa SKO wywiodło, że Burmistrz wydając swoją decyzję oparł ją na obowiązujących naówczas przepisach, realizując jednocześnie wynikające z nich wymogi i obowiązki, a w szczególności wykazując uwarunkowania wynikające z art. 63 ust. 1 pkt 1-3 u.i.ś. Odnosząc się do zarzutów Fundacji SKO podało, że planowane przedsięwzięcie ma charakter zamknięty i nie będzie się kumulować z innymi przedsięwzięciami. Postępowanie to dotyczyło poboru wód podziemnych, a inwestycja ta nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko oraz obszar Natura 2000. Kwestie te zostały szeroko omówione w opinii RDOŚ z [...] lutego 2013 roku. Z opinii tej wynika również, że inwestycja nie znajduje się w obszarze Natura 2000, a jedynie z nim sąsiaduje – 10m od obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Góry Słonne i 700m od obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Góry Słonne. Decyzję doręczono Fundacji w dniu 6 października 2015 roku. W dniu 15 października Fundacja wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fundacja wywiodła, że SKO w ogóle nie ustosunkowało się do podniesionych przez nią wadliwości decyzji Burmistrza, ograniczając się do lakonicznych i zdawkowych stwierdzeń. Fundacja podtrzymała wniosek, że inwestycja polegająca na poborze wód podziemnych jest elementem szerszego przedsięwzięcia, do czego SKO się nie ustosunkowało. Ponadto Fundacja zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.ś. przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie. Wzmacniając argumentację dotyczącą położenia działki nr 1517/6 na terenie obszaru Natura 2000 Fundacja załączyła kserokopie pism GDOŚ z dnia 18 września 2013 roku i 26 stycznia 2015 roku oraz RDOŚ w [...] z dnia 6 lutego 2015 roku. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2015 roku. Motywując kierunek rozstrzygnięcia SKO podało, że Fundacja we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powołała żadnych nowych okoliczności. Kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się natomiast do zgłoszonych zarzutów, SKO podało: - planowane przedsięwzięcie ma charakter zamknięty, co oznacza że oddziaływanie inwestycji zamyka się w obszarze jej realizacji, stąd nie może ani na etapie realizacji, ani na etapie funkcjonowania kumulować się z oddziaływaniem innych przedsięwzięć. Inwestycja polegająca na poborze wód podziemnych nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym na obszar Natura 2000. Wydając swoją decyzję Burmistrz uwzględnił wszystkie czynniki, określone w art. 63 ust. 1 u.i.ś. Decyzję doręczono Fundacji w dniu 2 marca 2016 roku. W dniu 31 marca 2016 roku Fundacja zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Decyzji SKO zarzucono naruszenie: - art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Burmistrza zawiera informację o uwarunkowaniach związanych z usytuowaniem przedsięwzięcia i uwzględnia obszary wymagające specjalnej ochrony; - art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.ś. poprzez dokonanie podziału przedsięwzięcia na mniejsze inwestycje w celu uniknięcia konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko; - art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1c u.i.ś. poprzez błędne przyjęcie, że Burmistrz rozważał skutki poboru wód w ramach planowanej inwestycji dla zasobów naturalnych i istniejących ujęć; - art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2c u.i.ś. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie będzie realizowana na terenach leśnych, pomimo że działka 1517/6 znajduje się w zarządzie PGL Lasy Państwowe; - art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 3 a, c, d u.i.ś. poprzez nie uwzględnienie oddziaływania przedsięwzięcia na ludność oraz wielkości i złożoności oddziaływania; - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez przyjęcie, że Burmistrz prawidłowo rozważył uwarunkowania wynikające z treści art. 63 ust. 1 u.i.ś.; - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Fundacja wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] marca 2013 roku ewentualnie o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] lutego 2016 roku oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2015 roku. Fundacja wniosła również o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo procesowe i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd, co do zasady podziela zarzuty skargi. Wadliwość decyzji SKO sprowadza się do naruszenia art. 107 § 3 Kpa, polegającego na nierozważeniu i nieocenieniu w procesie wydawania decyzji okoliczności i ocen zgłaszanych przez Fundację, a które mogły mieć wpływ na istotę sprawy, ergo rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] marca 2013 roku. W toku całego postępowania Fundacja wielokrotnie zgłaszała, że objęte zamierzeniem działka nr 1517/6 znajduje się na terenie obszaru Natura 2000, co stosownie do treści art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e) u.i.ś. powinno zostać uwzględnione w treści decyzji Burmistrza. W ocenie skarżącej, z decyzji Burmistrza wynika natomiast, że podstawa faktyczna, na której ją oparto zasadza się na ustaleniu, że działka 1517/6 nie znajduje się na terenie obszaru Natura 2000. Fundacja przedstawiła szereg dowodów – w tym, w szczególności z pism organów środowiskowych, załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - które mogą potwierdzać słuszność wskazywanych przez nią ustaleń, jednakże SKO, nie podjęło się ich rozważenia i oceny. SKO ograniczyło się do stwierdzenia, że o dyskwalifikacji zarzutu Fundacji w tym zakresie przesądza treść opinii RDOŚ z dnia [...] lutego 2013 roku, w której stwierdza się, że studnia S-2 znajduje się w odległości 10m od obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Góry Słonne i 700m od obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Góry Słonne. W tym kontekście należy uwzględnić, że wydana w procesie współdziałania, opinia RDOŚ z dnia [...] lutego 2013 roku, nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzje środowiskowe. Podnoszone przez Fundację zarzuty zmierzały do wykazania, że zamierzenie znajduje się w obszarze Natura 2000 i ustalenie to powinno zostać rozważone z perspektywy obowiązujących przepisów prawa. Obowiązkiem SKO było jednoznacznie rozstrzygnąć, czy działka 1517/6 faktycznie znajduje się w obszarze Natura 2000, czy opinia RDOŚ z [...] lutego 2013 roku fakt ten uwzględnia, a jeżeli nie, to czy w związku z tym, treść decyzji Burmistrza jest obarczona wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W decyzji SKO z dnia [...] września 2015 roku stwierdza się, że zarzut Fundacji dotyczący lokalizacji działki 1517/6 na obszarze Natura 2000 jest nieuzasadniony i nieudokumentowany. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja złożyła trzy dokumenty; dwa dokumenty GDOŚ i jeden dokument RDOŚ, które w ocenie skarżącej jednoznacznie potwierdzają, przedmiotowy zarzut. W decyzji SKO z dnia [...] lutego 2016 roku w ogóle się do wzmiankowanych dokumentów nie odniesiono, nie poddano ich ocenie i nie skonfrontowano z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. SKO ponownie za prawnie przesądzający uznało fakt stwierdzenia przez RDOŚ w opinii z dnia [...] lutego 2015 roku, że zamierzenie nie będzie negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Nie negując zasadności takiej oceny, Sąd wychodzi jednak z założenia, iż można ją sformułować, jedynie w oparciu o prawidłowe ustalenia faktyczne. SKO w swoich decyzjach nie podjęło się oceny, czy wydając swoją opinię, RDOŚ prawidłowo ustalił położenie działki 1517/6 w relacji do Obszaru Natura 2000. Opinia RDOŚ nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję środowiskową i podlega weryfikacji w toku postępowania. Oparcie decyzji środowiskowej na opinii wadliwej, może skutkować wadliwością tej decyzji. Jeżeli zatem SKO oceniało decyzję Burmistrza w kontekście wad dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności, to powinno uwzględnić i taką ewentualność, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wadliwość wydanej przez organ współdziałający opinii. Zagadnienie to powinno zostać w sposób jednoznaczny rozważone i rozstrzygnięte. Z treści decyzji SKO nie wynika również, aby organ podjął się analizy zarzutu, w ramach którego Fundacja stwierdziła, że planowane przedsięwzięcie wchodzi w zakres szerszej inwestycji pod nazwą: "Rozwój współpracy partnerskiej na rzecz poprawy transgranicznej infrastruktury wodociągowej w miejscowości [...] w Polsce oraz w miejscowości [...]". Jak wynika z załączonego przez Fundację do wniosku Studium wykonalności Projektu, w ramach realizacji inwestycji zaplanowano nie tylko budowę ujęć wody w postaci studni, ale również budowę całej infrastruktury wodociągowej i obiektów towarzyszących. Decyzja Burmistrza stanowiła załącznik do decyzji lokalizacyjnej dla opisanej inwestycji z dnia [...] maja 2013 roku nr [...], która swoim zakresem poza poborem wody i budową studni, obejmowała również budowę dróg. W ocenie Fundacji działanie takie stanowi niedozwolone prawnie praktyki dzielenia inwestycji na części. W tym kontekście, skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na treść art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.ś., w myśl którego przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Skarżąca jednoznacznie wskazała, że wobec tych okoliczności SKO powinno rozważyć, czy inwestycja nie została celowo podzielona, w celu uniknięcia przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W zaskarżonej decyzji SKO do omówionego zarzutu się nie ustosunkowało, co mogło niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdza się brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ powinien uwzględnić i ujawnić w uzasadnieniu informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.i.ś., które zostały uwzględnione przy formułowaniu wniosku o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jedną z tych okoliczności jest rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, która w razie niedozwolonego podziału tego przedsięwzięcia, niewątpliwe nie zostanie określona sposób prawidłowy i adekwatny. Uwzględniając naprowadzone okoliczności i oceny Sąd, na podstawie art. 134, 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając ponownie sprawę SKO uwzględni przedstawione wyżej wnioski, a w szczególności oceni i rozważy podniesione przez Fundację zarzuty dotyczące położenia działki nr 1517/6 na terenie Obszaru Natura 2000 oraz niedozwolonego podziału przedsięwzięcia, które wchodzi w zakres szerszej inwestycji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.