II SA/Rz 578/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2013 r., [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z dnia [...] marca 2014r., nr [...] Wydaną wyżej decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej PINB z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2009r., na działce nr 130 (obecnie działce nr 130/1) w miejscowości W. ustalono, że w maju 2009r. J. S. wykonał roboty budowlane przy dobudowie do budynku mieszkalnego, pomieszczenia pełniącego funkcję wiatrołapu. Roboty te polegały na wykonaniu rozbiórki istniejącej wcześniej konstrukcji pomieszczenia wiatrołapu od strony zachodniej budynku mieszkalnego i wybudowaniu nowego pomieszczenia z pustaka o tych samych wymiarach co poprzednio. Dobudowany wiatrołap posadowiony został na istniejącym fundamencie z kamienia, który został rozebrany do poziomu gruntu, a następnie wyprowadzony ponad ten poziom, poprzez ułożenie jednej warstwy pustaków betonowych następnie wykonano izolację poziomą z papy, ściany z pustaka typu siporex gr. 25 cm oraz wykonano zadaszenie w układzie jednospadowym konstrukcji drewnianej pokryte blachą trapezową powlekaną. Dobudowa posiada wymiary 2,07 x 3,80 m, odległość od granicy działek sąsiednich ok. 8-10 m. Ponadto ustalono, że J. S. był inwestorem obiektu, jest jego użytkownikiem i nie posiada pozwolenia na budowę. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą", nałożył na J. S. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 28 lutego 2013r. dokumentów dotyczących wykonanej dobudowy (odbudowy) do budynku mieszkalnego pełniącego funkcję wiatrołapu położonego na działce nr 130/1 w miejscowości W. Inwestor, w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów. Wobec powyższego PINB działając na podstawie art. 48 ust 1 ustawy decyzją z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], nakazał J. S., rozbiórkę wykonanej dobudowy (odbudowy) do budynku mieszkalnego, pomieszczenia pełniącego funkcję wiatrołapu położonego na działce nr 130/1 (poprzednio działka nr 130) w miejscowości W. wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odwołanie od w/w decyzji wniósł J. S. wskazując, że decyzja organu powiatowego jest dla niego krzywdząca z uwagi na to, że przebudowy (odbudowy) istniejącego od ok. 70 - tych lat ganku (wiatrołapu) dokonał z uwagi na zły stan techniczny drewnianej konstrukcji obiektu, która murszała, przez co zagrażała bezpieczeństwu jego rodziny. Odwołujący wnosi o pozytywne rozpatrzenie odwołania. WINB wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 48 ust.1 i 4 ustawy. Wyjaśnił, że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że całokształt robót budowlanych wykonanych w 2009r. przez J. S. jest w rozumieniu ustawy odbudową części obiektu budowlanego, w tym wypadku części budynku mieszkalnego. Przepis art. 3 ust. 6 ustawy budowlanego określa, że pod podjęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast art. 28 ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowe jest stanowisko organu powiatowego, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W związku z powyższym organ prawidłowo wdrożył tryb postępowania przewidziany w art. 48 ustawy, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca określił uwarunkowania, przy zaistnieniu których możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Zgodnie z art. 48 ust. 2 jednym z warunków jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto budowa nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. PINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...] zobowiązał J. S. do przedłożenia wymaganych dokumentów. W postanowieniu tym poinformowano Inwestora, że w przypadku niespełnienia w terminie do dnia 28 lutego 2013r. obowiązku, organ zobligowany będzie do wydania nakazu rozbiórki. W wyznaczonym terminie J. S. nie przedłożył żadnego z żądanych dokumentów wymienionych w w/w postanowieniu, ani też nie złożył wniosku o zmianę wyznaczonego terminu. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej. W rozpatrywanym przypadku, działanie organu I instancji nie narusza treści przepisów regulujących procedurę legalizacji samowoli budowlanej, zatem stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazaną wyżej decyzję WINB nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sporny wiatrołap (ganek) konstrukcji drewnianej dobudowany został przez jego ojca, jako zabezpieczenie piwnicy, do której dostawały się wody opadowe. Niszczenie ganku spowodowało, że ojciec przebudował go na ganek murowany z cegły ze spoinami z gliny. Następnie skarżący, już jako właściciel, przebudował niszczejący ganek kierując się względami bezpieczeństwa. Zasięgał informacji w Urzędzie Gminy [...], gdzie dowiedział się, że dobudowa czy przebudowa do 20 m kw. wymaga jedynie ustnego zgłoszenia, którego dokonał. Zachował pierwotne wymiary ganku. Rozbiórka pozbawi jego rodzinę dachu nad głową. Zwrócił się o pozytywne załatwienie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. W cenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji jest przedwczesne, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia decyzji I i II instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Przechodząc do oceny czy przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe takie wymogi spełnia w pierwszej kolejności zauważyć wypada, że podstawą wydania w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (ganku) było niewykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej stanowiącej ewentualną podstawę do legalizacji obiektu budowlanego odbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak już wyżej wskazano konkluzja ta była następstwem przyjęcia przez organ, że zakres wykonanych robót budowlanych pozwala na ich zakwalifikowanie jako odbudowy budynku. Rozwijając to zagadnienie w pierwszej kolejności podnieść należy, że regulacje zawarte w ustawie dokonują rozróżnienia robót budowalnych do wykonania, których potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, takich do wykonania których wystarczy dokonanie stosownego zgłoszenia oraz niewymagające ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Podnieść przy tym należy, że zasadą prawa budowlanego, wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy jest możliwość prowadzenia robót budowlanych wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś katalog prac budowlanych podlegających jedynie obowiązku zgłoszenia wynikających z art. 29 i 30 tej ustawy ma charakter zamknięty. Brak jest w ww. ustawie definicji legalnej odbudowy, która jednak zawiera się w definicji budowy (art. 3 pkt 6 ustawy), a ta z kolei zawiera się w pojęciu robót budowlanych (art. 3 pkt 6 ustawy), do wykonania których obligatoryjne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Po myśli zaś art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie (art. 3 pkt 8 ustawy) istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zamiar wykonania takich robót budowlanych należy zgłosić właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu stosownie do postanowień art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zatem, aby wydać właściwe rozstrzygnięcie w sprawie oceny legalności obiektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia, na podstawie przesłanek ustawowych, daty i charakteru wykonanych robót budowalnych. Aby organy mogły uznać, iż wykonane roboty budowlane stanowiły odbudowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego mimo takiego obowiązku inwestor nie uzyskał, a następnie w razie nieprzedłożenia stosownych dokumentów wydać orzeczenie o nakazie rozbiórki, zobowiązane były bezspornie wykazać w oparciu o jakiej dowody dokonały takiej kwalifikacji robót budowlanych. Do uznania, że dokonano samowoli budowlanej nie wystarcza wskazanie zakresu wykonanych robót budowlanych, oparte na bliżej nieokreślonych środkach dowodowych. Tak bowiem prowadzone postępowanie dowodowe nosi znamiona dowolności. Ogólnikowe sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż stan faktyczny niniejszej sprawy ustalono na podstawie całokształtu materiału dowodowego nie pozwala na stwierdzenie, co składa się na ten całokształt, co z kolei implikuje tezę o arbitralności zawartych w decyzji ustaleń. W aktach administracyjnych sprawy sprawie zalega wprawdzie protokół kontroli robót budowlanych przeprowadzonej na posesji skarżącego w dniu 15 lipca 2009r. przez pracowników organu I instancji i w obecności inwestora - skarżącego, w trakcie której sporządzono także dokumentację zdjęciową wykonanych robót budowlanych (3 zdjęcia). Z protokołu tego nie wynika jednak, co stało się podstawą dokonanych tam ustaleń. W uzasadnieniach decyzji I i II instancji brak jest jakiejkolwiek wzmianki, czy organ próbował ustalić, czy w sprawie istnieją dokumenty urzędowe dotyczące budowy ganku przez inwestora. Jeśli takie pozwolenie nie zostało wydane organ powinien wyjaśnić kwestię daty i legalności dobudowanego ganku w kontekście możliwości orzeczenia jej rozbiórki z uwzględnieniem różnic z sposobie regulacji tych kwestii zawartych w obowiązującej obecnie i uprzednio ustawy Prawo budowlane z 1974r. Jeśli pozwolenie na budowę zostało wydane organ winien ustalić, czy ganek został zbudowany zgodnie z jego warunkami. Winien wskazać, na podstawie jakich dowodów ustalił, jakie były pierwotne parametry ganku, z jakich materiałów został wykonany oraz jakich i kiedy dokonywano w nim robót budowlanych. Brak jest w decyzji ustaleń w zakresie tego, czy roboty budowlane wykonane zostały jednorazowo czy też skarżący dokonywał sukcesywnie prac remontowych, a jeżeli tak, to jakich i kiedy. Brak jest odniesienia się do twierdzeń skarżącego o tym, kiedy dokonano przebudowy ganku z drewnianego na murowany, kto tego dokonał i kiedy. Brak jest wreszcie ustaleń kiedy wstawiono/wymieniono okna w ścianach ganku, a także kiedy i czy dokonano wymiany dachu oraz drzwi na nowe. Organy nie ustaliły, w jakim zakresie skarżący dokonał rozbiórki ścian ganku i czy wyburzone zostały wszystkie ściany w całości tym bardziej, że z dokumentacji zdjęciowej wynika, że fragment jednej ze ścian ganku zbudowany jest z cegły. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ ustalił, że ganek został zbudowany na starym fundamencie podwyższonym o wysokość jednego pustaka. Organ zaniechał przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego, który, jak twierdził skarżący, brali udział w robotach budowlanych wykonywanych przy ganku oraz nie odniósł do twierdzeń W. T., zawartych we wniosku z dnia 18 czerwca 2009r., o zmianie pierwotnych wymiarów ganku. W sprawie wielokrotnie pojawia się twierdzenie skarżącego, że dokonał zgłoszenia robót budowlanych, jednakże ani organ I ani II instancji o tym konsekwentnie nie wspomina. Jeżeli skarżący dokonał ustnego, jak twierdzi, zgłoszenia organ winien ustalić czy został z tej czynności sporządzony protokół. Warto wskazać, iż stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ ma możliwość nakładania, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wniesienia sprzeciwu, w drodze decyzji. Powyższe ustalenia pozwolą organowi na dokonanie oceny czy wykonane roboty budowlane (sukcesywnie lub jednorazowo) nie stanowią odtworzenia stanu pierwotnego, z uwzględnieniem definicji legalnej remontu i przesłanek rozróżniających remont od innych robót budowlanych podlegających reżimowi pozwolenia na budowę Reasumując w ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona wydane zostały w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani też decyzji organu I Instancji nie wynika na podstawie jakich dowodów organy dokonały ustaleń, które legły u podstaw wydanych rozstrzygnięć. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że wykonane roboty budowlane stanowiły odbudowę, a nie inny rodzaj budowlanych nie podlegających reżimowi pozwolenia na budowę, a ustalenia dokonane przez organ nie mogą stanowić podstawy nałożenia nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. stwierdziwszy naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O ochronie tymczasowej w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. Wytyczne dla organów administracji publicznej co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.