II SA/Rz 578/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko -skargę oddala- II SA/Rz 578/17 UZASADNIENIE W dniu 21 października 2016 r. Gmina [...] zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika retencyjnego w W. na cieku S. W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odmienne stanowisko wyraził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] stwierdził, że w opisywanej sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w ramach wszczętego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednocześnie określając zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W podstawie prawnej organ wskazał art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." oraz art. 63 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 i art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405) – dalej: "ustawa środowiskowa" w związku z § 3 ust. 1 pkt 66 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) – dalej: "rozporządzenie". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskowana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 66 rozporządzenia, kwalifikowanych jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. budowle piętrzące wodę inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia. W myśl art. 63 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 4 ustawy środowiskowej, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wójt podał, że po dokonaniu analizy przedsięwzięcia, kierując się usytuowaniem, charakterem i jego skalą oraz uwzględniając informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, podzielił opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W zażaleniach na to postanowienie A. W. i T. W. zarzucili nieważność postępowania. Zdaniem stron nie jest dopuszczalne, aby Wójt Gminy [...] – działający jako organ wykonawczy Gminy [...], wystąpił sam do siebie jako inwestor do organu administracji z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Niezależnie od powyższego strony wskazały, że wieś S. nie posiada sieci kanalizacji sanitarnej, a zatem realizacja wnioskowanej inwestycji spowoduje magazynowanie zanieczyszczeń w planowanym zbiorniku retencyjnym. Niezależnie od powyższego strony podniosły, że zaskarżone zażaleniem postanowienie zostało wydane na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w szczególności karty informacyjnej przedsięwzięcia, której założenia nie opowiadają rzeczywistości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 63 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 66 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i jednocześnie przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium zażalenia podlegały uwzględnieniu, niemniej z przyczyn, które organ odwoławczy był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie organu I instancji obarczone było wadą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek inwestora dotyczy bowiem inwestycji na cieku (wodzie płynącej) na rzece S., zaś ulokowanie zbiornika retencyjnego na cieku wodnym będzie bezspornie wiązało się z wpływem tego urządzenia na określony w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 652 z późn. zm.), sposób prowadzenia gospodarki rybackiej, w tym na wykorzystanie produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim. W ocenie Kolegium, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić, który z obwodów rybackich obejmuje obszar realizacji inwestycji, a następnie ustalić podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym i zapewnić mu udział w toczącym się postępowaniu jako stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji doszło również do naruszenia art. 63 ust. 3 pkt 2 ustawy środowiskowej. Część 2.2.5 karty informacyjnej przedsięwzięcia zatytułowana "ocena stanu wód", poza rola planów zagospodarowania nie wskazuje, aby jej autor badał cele założone przez taki plan i nie odnosi się do tego, czy realizacji zbiornika uniemożliwi realizacje któregoś z zawartych tam celów. Gdyby zaś tak było, w świetle przytoczonej regulacji, postanowienie Wójta nie mogłoby mieć waloru ocennego ale byłoby postanowieniem związanym. Ponadto, wskazana cześć karty nie określa jaki jest przepływ rzeki S. i czy ma ona górski, czy tez nizinny charakter. Od tych informacji zależy natomiast, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.), czy stroną występującą jako realizator uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa do wód będzie marszałek województwa, czy tez Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. W. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie stawianych przez nią w toku postępowania zarzutów. Powtarzając zarzuty i ich argumentację sformułowaną we wniesionym zażaleniu, skarżąca podniosła dodatkowo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się od rozpatrzenia stawianych przez nią zarzutów, wobec czego nie wie, czy wskazane przez nią okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika retencyjnego w Wiśniowej na cieku S. i określenia zakresu raportu jego oddziaływania na środowisko i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego nazywany jest kasacyjnym i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, zawiera dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji (postanowienia) kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Oceniając zaskarżone postanowienie pod tym kątem Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w stopniu stanowiącym podstawę do jego uchylenia. Uzasadniając spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało na "wadę wznowieniową" określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na braku dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu "uprawnionego do rybactwa" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 652 z późn. zm.), tj. wykonującego uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego albo władającego obwodem rybackim. Słusznie Kolegium zwróciło uwagę na wpływ zaplanowanego na wodzie płynącej (rzece) zbiornika retencyjnego na sposób prowadzenia gospodarki rybackiej określony w art. 6 ust. 2 ww. ustawy, w tym na wykorzystanie produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim. Podnoszona w skardze okoliczność, że "powołanie do sprawy wędkarzy" nie dotyczy i nie interesuje bezpośrednio skarżącej nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest bowiem zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania wszystkim jego stronom, a wykonanie tego obowiązku jest przedmiotem kontroli zarówno instancyjnej, sprawowanej przez organy wyższego stopnia, jak i kontroli legalności sprawowanej przez Sąd. W zakresie udziału stron w postępowaniu trafna jest też uwaga organu odwoławczego dotycząca braku ustalenia kto wobec działek 1294 i 1295, stanowiących wody płynące, realizuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w postępowaniu, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.) - marszałek województwa, czy też Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Prawidłowo też Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 63 ust. 3 ustawy środowiskowej. Przepis ten został znowelizowany (ustawa nowelizująca z dnia 9 października 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 1936) z mocą od 1 stycznia 2017 r. (obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) i stanowi obecnie, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza się obligatoryjnie, jeżeli: 1) możliwość realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1, jest uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że realizacja przedsięwzięcia może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. W rozpoznawanej sprawie ocena stanu wód została zawarta w części 2.2.5 karty informacyjnej przedsięwzięcia i nie wskazano w niej czy powstanie zbiornika retencyjnego uniemożliwi realizację któregoś z celów środowiskowych zawartych w planie gospodarki wodami na obszarze dorzecza, a tym samym czy przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest w tej sprawie obligatoryjne, czy też obowiązek jej sporządzenia podlega ocenie Wójta. Zarówno ustalenie podmiotów mających przymiot strony, jak i samego trybu postępowania, mają kardynalne znaczenie dla postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dlatego też uchybienia we wskazanym zakresie nie mogły zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego. Stanowiłoby to naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postepowania. Wykazane wady wskazują natomiast na zaistnienie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i prawidłowość postanowienia organu II instancji o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się do eksponowanej przez skarżącą kwestii wyłączenia Wójta Gminy [...] od rozpatrzenia ww. sprawy administracyjnej, wskazać należy, że zarówno przepisy k.p.a., jak i ustawy środowiskowej nie dają podstaw do wyłączenia z urzędu organu wykonawczego gminy od załatwienia sprawy dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko z wniosku tej gminy. Uregulowane w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wyłączenie organu administracji publicznej obejmuje przypadki załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych kierownika organu lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Istnieje natomiast możliwość wyłączenia organu przez organ wyższego stopnia i wyznaczenia do rozpatrzenia sprawy innego organu, jednakże z akt sprawy nie wynika, by skarżąca z takim wnioskiem wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, choć kwestia stronniczości Wójta była przez nią podnoszona zarówno w zażaleniu, jak i w skardze. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej. Przepis ten stanowi, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast w rozpoznawanej sprawie decyzji takiej jeszcze nie wydano, sporządzono jedynie kartę informacyjną przedsięwzięcia. Niewątpliwie wymaga ona uzupełnienia, co zresztą zostało wyraźnie wskazane w zaskarżonym postanowieniu Kolegium. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące m. in. prawidłowego wykazania rzeczywistych zagrożeń przedsięwzięcia będą mogły być przedmiotem analizy i szczegółowych uwag w toku postepowania prowadzonego z udziałem wszystkich stron. Uznając zatem, że spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. skutkujące wydaniem postanowienia kasacyjnego, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.