II SA/Rz 579/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skarg K. K., A. C., B. P., E. S., M. C., J. M. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. skargę J. M. oddala; II. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 579/09 Uzasadnienie Przedmiotem skarg jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z [...].05.2009 r. oznaczona jako [...]wydana w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Powyższą decyzją SKO rozpoznając szereg odwołań od decyzji Starosty [...] z [...].03.2008 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 1, 2, 8, 11, 13, 14, 20, 22, 27 i 34 ustawy z 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 178 z 2003 r., poz. 1749 ze zm., zwana dalej Uswg) orzekło w ten sposób, że w pkt I utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów 20 imiennie wskazanych osób, zaś w pkt II uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w części dotyczącej 13 enumeratywnie wskazanych działek gruntowych należących do różnych odwołujących się. W uzasadnieniu tej decyzji SKO zrekapitulowało przebieg postępowania w sprawie scalenia gruntów wsi G. o łącznym obszarze 1856,1037 ha poszerzonego o część gruntów wsi: B., Ch. D., C., D., G., G., G. D., L., N., W. i Z.. W sprawie zatwierdzenia projektu scalenia orzekał Starosta [...] decyzją z [...].09.2005 r. zatwierdzając pierwotny projekt scalenia, w wyniku wniesionych licznych odwołań od tej decyzji SKO decyzją z [...].11.2006 r. [...] b/06 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu ją do ponownego rozpatrzenia. Starosta ponowił niektóre czynności w procesie scalenia, rozpatrzył zastrzeżenia, dokonał zmian w projekcie scalenia, części zastrzeżeń zaś nie uwzględnił. Następnie zatwierdził projekt scalenia gruntów, a od jego decyzji z [...].03.2008 r. odwołania wniosło 24 uczestników scalenia, zdaniem SKO w stosunku do pozostałych uczestników scalenia decyzja stała się ostateczna. W dalszej treści uzasadnienia prawnego SKO przytoczyło najistotniejsze unormowania zawarte w Uswg, określające reguły prowadzenia postępowania scaleniowego i przywołując daty i formy najistotniejszych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Kolejno SKO indywidualnie w odniesieniu do każdego z odwołujących się przeprowadziło analizę stanu w aspekcie gruntów posiadanych przed scaleniem, ich wartości szacunkowej, gruntów przyznanych w wyniku scalenia, podjętych ustaleń prawnych i faktycznych przez organ I instancji, wywodząc o zasadności utrzymania decyzji organu I instancji w części w mocy, względnie uznając, że zasadnym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, po uchyleniu decyzji organu I instancji w oznaczonej części. Skargi na powyższą decyzję wnieśli: E. S., H. L., J. M., Z. M., J. Sz., D. K., U. K., B. K., K. K., J. Ch., E. J., H. B., A. B., A. Cz., B. ., M. Cz., K. Ch., K. K.. Część skarg została wniesiona przez kilka osób łącznie, część zaś indywidualnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie prawomocnie odrzucił skargi H. L., Z. M., J. Sz., D. K., U. K., B. K., K. K., J. Ch., H. B. i A. B. Pozostają więc do rozpatrzenia skargi J. M., E. S., E. J., A. Cz., B. P. i K. K. Skarżąca E. S. wywodzi, że zostać miała poinformowana, iż za 1 ha gruntu będzie stosowana stawka 3.000 zł, sama zrzekła się w wyniku scalenia 1,10 ha gruntu za który otrzymała kwotę 2.880 zł "bez żadnego rozliczenia". Decyzję organu odwoławczego odbiera jako stronniczą, zarzuca nieprawidłowe ukształtowanie składu osobowego komisji, w szczególności odnośnie J. G., kwestionuje faktyczne działania, jakie podjęto wobec niej w toku prac scaleniowych. J. M. podpisała zbiorową skargę, w której wywodzi m.in. o wątpliwościach dotyczących działalności rady uczestników scalenia, zarzucając stronniczość jej działania, nadto zarzuca zachęcanie pracowników starostwa do podejmowania działań mających za cel utrwalanie skutków nieostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. A. Cz. i B. P. kwestionują prawidłowość przyznania prawa do drogi oznaczonej jako działka nr 3034 wobec A. K., której korzystanie z tej drogi, ma być dla skarżących uciążliwe. E. J. w skardze zarzuca, iż w miejsce dwóch działek przedscaleniowych przydzielono jej trzy działki o gorszej strukturze i położeniu, kwestionuje zasadność podjęcia działań faktycznych polegających na utrwaleniu drogi poscaleniowej na jej działce, które miały zostać wykonane bez jej wiedzy, zniszczyć miano ponadto jej zasiewy, za które nie przyznano odszkodowania. K. K. działający przez pełnomocnika – adw. G. B. zarzucił decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję zatwierdzającą projekt scalenia naruszenie: 1) art. 1 Uswg poprzez pogorszenie struktury gruntów posiadanych przez skarżącego przed scaleniem, 2) art. 3 ust. 2 Uswg przez błędne przyjęcie, iż wnioski o scalenie złożyła większość właścicieli gospodarstw rolnych, 3) art. 14 ust. 1 Uswg poprzez przydzielenie skarżącemu w wyniku scalenia gorszych gruntów, niż posiadał przed scaleniem, 4) art. 23 ust. 2 i art. 25 ust. 4 Uswg poprzez brak zapewnienia udziału skarżącemu w pracach komisji scaleniowej, gdy nie godził się z projektem scalenia, 5) naruszenie art. 6, 7, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego, braku udzielenia skarżącemu stosownej informacji w toku postępowania, braku wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę, bezkrytyczne oparcie się przez orzekające w sprawie SKO na decyzji organu I instancji. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie jej ust. 1 pkt 14 oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty sformułowane w części wstępnej, w szczególności podkreślono, iż brak jest wywiązania się przez orzekające w sprawie organy z zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej SKO, błędnie przyjęto ponadto jakoby pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym – M. K. nie składała zastrzeżeń do projektu scalenia w części dotyczącej gruntów K. K. Dodatkowo organy dopuściły do udziału w sprawie w zastępstwie skarżącego T. K., który nie dysponował stosownym pełnomocnictwem do działania imieniem skarżącego. Skarżący zarzuca, iż nieprawidłowe jest działanie organu I instancji, który uznaje, że w tej części, w której decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia nie była zaskarżana, nie można już wprowadzić korekt w projekcie scalenia. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie. Organ zrekapitulował przebieg postępowania administracyjnego w sprawie scalenia, ustosunkowując się do zarzutów skarg wywodzono o ich bezzasadności, wskazano iż większość z nich powtarza zarzuty już formułowane w odwołaniach, na które organ udzielił odpowiedzi w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że decyzję ostateczną zaskarżyło jedynie 1,12 % ogółu uczestników scalenia, co dowodzić ma powszechnej akceptacji projektu scalenia. Do odpowiedzi na skargę dołączono ponadto mapki z uwidocznieniem położenia gruntów w stanie przed- i poscaleniowym w odniesieniu do poszczególnych skarżących. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik K. K. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, pełnomocnik E. J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji części dotyczącej gruntów jego mocodawczyni, podnosząc zarzuty naruszenia art. 1, 3 ust.2, 25 ust. 4 Uswg oraz art. 7, 9 i 77 k.p.a. Pełnomocnik SKO podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Co się tyczy skargi J. M., to podpisała ona skargę (mylnie określoną jako "odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) wniesioną wraz z innymi osobami, w tym również przez Z. M. WSA w Rzeszowie pismem z 21.09.2009 r. (k. 265, t. II akt sądowych) zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie w jakim charakterze wniosła skargę, skoro z akt administracyjnych wynika, że występowała w sprawie administracyjnej wyłącznie w charakterze pełnomocnika swego męża – Z. M., a zakres udzielonego pełnomocnictwa nie obejmował postępowania przed sądami administracyjnymi. Wezwano skarżącą, aby w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania wykazała swój interes prawny do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony, względnie przedstawiła stosowne pełnomocnictwo, pod rygorem, że nie występuje w sprawie w jakimkolwiek charakterze. Wezwanie to doręczono J. M. w dniu 23.09.2009 r., w wyznaczonym terminie skarżąca nie złożyła żadnego wyjaśnienia. W tej sytuacji Sąd uznaje, że J. M., która nie była uczestnikiem scalenia nie ma interesu prawnego, aby być osobą uprawniona do wniesienia skargi (art. 50 § 1 Ppsa), z tego względu skargę przez nią wniesioną Sąd oddala na zasadzie art. 151 Ppsa. Sąd nie będąc związany zarzutami skarg doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, będąc dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przesłankę do uwzględnienia skarg, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji SKO na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o scalaniu i wymianie gruntów (Uswg) normuje określonego rodzaju kwestie proceduralne w sposób szczególny, niemniej w sprawach tam nieuregulowanych zastosowanie mają przepisy k.p.a. (por. art. 33 Uswg). Uswg nie zawiera żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie uregulowania trybu rozpatrywania i orzekania w postępowaniu odwoławczym w sprawie, w której wpływa odwołanie (odwołania) od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, biorąc pod uwagę sposób odesłania unormowany w art. 33 Uswg przyjąć należy, iż mają wówczas zastosowanie wprost przepisy art. 127-139 k.p.a. SKO rozpoznawało odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...].03.2008 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi G. o łącznym obszarze 1856,1037 ha poszerzonego o część gruntów wsi: B., Ch. D., C., D., G., G., G. D., L., N., W. i Z.. Orzeczenie zaskarżonej decyzji ograniczyło się w pkt. I do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w stosunku do gruntów imiennie wskazanych odwołujących się, zaś w pkt II uchylono decyzję starosty i przekazano ją do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych działek gruntów należących do imiennie ujętych w orzeczeniu odwołujących się. W ten sposób poza zakresem orzeczenia organu odwoławczego pozostało wyrzeczenie w stosunku do wszystkich pozostałych gruntów objętych scaleniem, a także zakresem decyzji organu I instancji. Oznacza to, że w istocie SKO rozpoznało w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. W literaturze zakwestionowano prawidłowość takiego działania, w którym organ odwoławczy lub np. sąd administracyjny, ograniczałby się do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie scalenia gruntów ograniczając się do niektórych tylko uczestników scalenia (por. Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (30)/2010, s. 43). Pogląd ten Sąd w tym składzie akceptuje, zwracając uwagę, że nietrafne jest sformułowanie zawarte w decyzji SKO, że w zakresie nie objętym odwołaniami, decyzja organu I instancji w stosunku do pozostałych uczestników scalenia stała się ostateczną. Przedmiotem sprawy administracyjnej w zakresie scalenia gruntów jest określony obszar scalenia (art. 2 ust. 1 Uswg). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera m.in. określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników (art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Uswg), postanowienie to wyznacza zatem zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania scaleniowego. Postępowanie administracyjne w sprawie scalenia gruntów musi respektować zasadę ogólną dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), co oznacza m.in., że organ odwoławczy nie może orzekać w innej sprawie, niż rozstrzygnięta w instancji pierwszej. Organ odwoławczy, który w wyniku wniesionego odwołania (odwołań) od decyzji wydanej w I instancji, ogranicza zakres swego rozstrzygnięcia pod względem przedmiotowym i podmiotowym, w porównaniu do decyzji wydanej w I instancji, w ocenie Sądu rażąco narusza art. 15 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzenie dodać należy, że sformułowanie "utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów...", a następnie wymienienie osób, do których mają te grunty należeć, w istocie nie wyjaśnia treści takiej decyzji, mianowicie o jakie grunty chodzi – czy te, które należały do odwołujących się przed scaleniem, czy też odnosi się to do gruntów przydzielonych im w wyniku decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu konstrukcja wyrzeczenia przez SKO rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że wydanie tego typu decyzji kasacyjnej, połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe tylko, gdy uchylenie decyzji organu I instancji następuje "w całości", nie zaś, jak uczyniło to kolegium w części. SKO przyjęło konstrukcję swego rozstrzygnięcia, jaka nie jest dopuszczalna na gruncie art. 138 k.p.a. Katalog decyzji organu odwoławczego wyznacza ściśle powyższy przepis, zatem jego modyfikacja nie jest dopuszczalna, zaś organ, który orzeka w postępowaniu odwoławczym w sposób niedopuszczalny treścią cyt. przepisu, rażąco narusza przywołane w podstawie prawnej swej decyzji przepisy, mające wyznaczać zakres wyrzeczenia (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.). Uprawnia to, a zarazem zobowiązuje Sąd, aby stwierdziwszy wadę kwalifikowaną zaskarżonej decyzji, orzec po myśli art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa i stwierdzić jej nieważność. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, czynią przedwczesnym zasadność rozważania zarzutów podniesionych w skargach. Niezależnie od powyższych przyczyn uwzględnienia skarg, Sąd zwraca uwagę, że w odniesieniu do odwołującej się M. R., SKO wadliwie rozpoznało odwołanie, albowiem mimo że sam organ stwierdził, iż legitymowanym do jego wniesienia był wyłącznie zmarły mąż odwołującej się – J. R, to uznano skuteczność formalną wniesionego odwołania. W przypadku uprawomocnienia się wyroku sprawę raz jeszcze rozpozna SKO, uwzględniając uwagi Sądu odnośnie konstrukcji decyzji odwoławczej w postępowaniu scaleniowym. Zakres dostrzeżonych uchybień czyni przedwczesnym rozważanie zasadności innych zarzutów podniesionych w skargach. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa, o kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa, uwzględniając wniosek pełnomocnika K. K., wyrażony w petitum jego skargi. Pozostali skarżący wniosków o zwrot kosztów nie wnosili.