II SA/Rz 58/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję; II SA/Rz 58/04 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi S. G. i W. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2003 r., Nr [...] utrzymująca własną decyzję z dnia [...].11.2003 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].09.2002 r., Nr [...] ustalającej dla Polskiej Telefonii Komórkowej Centertel Spółki z o. o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 MHz sieci I. Centertel na działce nr 105/4 w miejscowości B. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji przytoczono, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. i W. G. podnieśli, że działka nr 105/4 w miejscowym planie zagospodarowania terenu jest przeznaczona pod uprawy polowe. W planie miejscowym, w rejonie tej działki nie ma linii rozgraniczających tereny infrastruktury, co oznacza, że na tym terenie nie przewidziano lokalizacji takiej inwestycji. Ponadto zarzucili, że stacja bazowa jest inwestycją infrastruktury teletechnicznej, która może szkodliwie oddziaływać na środowisko, przeto wójt gminy powinien przeprowadzić rozprawę z udziałem społeczeństwa. W postępowaniu zwyczajnym nie brali udziału właściciele nieruchomości, których działki położone są w pobliżu planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowana decyzja. Inaczej mówiąc, to w takim postępowaniu organ bada czy przedmiotowa decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wada musi tkwić w samej decyzji, przeto bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Decyzja Wójta Gminy J. była wydana w dniu [...].09.2002 r. i w tym czasie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ stanowił, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 na podstawie przepisów szczególnych. Natomiast przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Wójta Gminy J. podjęta została na podstawie ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z dnia [...].12.1993 r. /opublikowana w Dz. Urzędowym Województwa nr [...] r., poz. [...]. Plan ten, dla terenu objętego przedmiotową inwestycją, zabrania budowy domów jednorodzinnych. Nie zawiera natomiast zakazu budowy inwestycji objętej rozstrzygnięciem Wójta Gminy J. z dnia [...].09.2002 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że oceniając przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie dokonywało rozszerzającej interpretacji ustaleń tego planu. Organ skupił się przede wszystkim na ocenie, czy przedmiotowa inwestycja jest, czy też nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Skoro ustalenia tego planu nie zawierają wyraźnego zakazu lokalizowania na tym terenie obiektów budowlanych, do których należy stacja bazowa telefonii komórkowej, poza wyraźnym zakazem lokalizowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].09.2002 r. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, nie dokonuje się oceny zgodności inwestycji z ustaleniami planu, bada się natomiast czy występuje sprzeczność inwestycji z tymi ustaleniami. Takiej sprzeczności nie ma. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności, bowiem nie przyznaje inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sprawa udziału stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, nie jest badana w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może domagać się wznowienia takiego postępowania, na zasadach określonych przepisami k.p.a. Kwestia rozprawy administracyjnej z udziałem społeczeństwa została omówiona w decyzji Kolegium z dnia 12.11.2003 r. W skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący S. i W. G. nie wskazali kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, lecz stwierdzili, że nadal żądają stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].09.202 r., Nr [...]. Skargę opierają na następujących zarzutach: - Miejscowy plan zagospodarowania terenu nie może być interpretowany rozszerzająco, bo taka wykładnia na niekorzyść obywateli nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą ochrony własności i tym samym jest rażącym naruszeniem ustaleń tego planu /wyrok NSA z dnia 7.06.1999 r., sygn. akt IV SA 926/97/. W takiej sytuacji nie można podzielić stanowiska, że to co nie jest zabronione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jest dozwolone. Gdyby tak było, to każdy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać wyliczenie wszystkich obiektów, jakie na danym terenie nie mogą być lokalizowana. Kolegium natomiast przyjęło, że skoro ustalenia planu nie zawierają wyraźnego zakazu lokalizowania na tym terenie obiektów budowlanych, do których należy stacja bazowa telefonii komórkowej, poza wyraźnym zakazem lokalizowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].09.2002 r. Taki pogląd świadczy o tym, że Kolegium "kompletnie nie rozumie w jakim celu ustala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i co to jest ochrona własności". Świadczy to także o tym, że organ nie zechciał zapoznać się z treścią w/w wyroku NSA oraz wyroku z dnia 11.06.1999 r., IV SA 295/96. - Działka nr 105/4 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona była w konturze o symbolu RP – "teren produkcji rolnej i uprawy polowe. Teren ten pozostaje bez prawa zabudowy. Na terenie tej strefy mogą być budowane liniowe urządzenia techniczne obsługi terenu". Z zapisu tego wynika, że na w/w działce mogą być budowane tylko liniowe urządzenia techniczne obsługi terenu typu: linia energetyczna, linia teletechniczna, instalacja wodno-ściekowa. Stacja bazowa jest inwestycją infrastruktury teletechnicznej, ale nie liniową. Projektowana stacja bazowa nie będzie służyć "obsłudze terenu miejscowości B.", bowiem sposób ustawienia anten stacji bazowej oraz ich usytuowanie, a także nazwa tej stacji "W." świadczy, iż zamierzona inwestycja będzie służyć innym miejscowościom /W., N., Ch. i L./, gdzie dotychczas nie było sygnału tego operatora lub sygnał był bardzo słaby. - W postępowaniu zwyczajnym nie brali udziału właściciele nieruchomości graniczących z działką nr 105/4, brał natomiast udział R. Ż., którego działka nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Dodatkowo świadczy to o tym, że Wójt Gminy J. – wybiórczo ustalał jakie osoby są stronami postępowania. Nie przeprowadził również rozprawy z udziałem społeczeństwa, chociaż zamierzona inwestycja może szkodliwie oddziaływać poza teren działki nr 105/4. - Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się m. innymi "zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury". W rejonie lokalizacji działki nr 105/4 brak jest linii rozgraniczających tereny tej infrastruktury, zatem należy przyjąć, że nie przewidziano lokalizacji na terenie tej działki lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie infrastruktury technicznej. - Przepisy w zakresie planowania przestrzennego mają ścisły związek z przepisami prawa budowlanego. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym /budowlaną/ w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane. Drugim oczywistym faktem jest, że działka nr 105/4 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została wyłączona z zabudowy. Zestawienie tych dwóch oczywistych faktów prowadzi do wniosku, że na terenie tej działki nie można zlokalizować żadnego obiektu budowlanego w tym przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej. - W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione przez skarżących okoliczności świadczą, że decyzja Wójta Gminy Jasło jest właśnie sprzeczna z ustaleniami planu. Wydając taką decyzję Wójt Gminy J. równocześnie zmienił bezprawnie przeznaczenie działki nr 105/4 i tym samym naraża zdrowie skarżących, obniża wartość działki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12.11.2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, głównie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli tym samym bierze pod uwagę również uchybienia materialnoprawne i procesowe o jakich nie wspomniano w skardze. Postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...].09.2002 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM MHZ sieci I. Centertel na działce nr 105/4 w miejscowości B. /K. 97 akt adm./, było wszczęte na wniosek Polskiej Telefonii Komórkowej C. Spółki z o. o. – Okręgu K. /K. 21 akt adm./. Wniosek opatrzony datą 1.10.2001 r. podpisał Dyrektor Okręgu K. – M. M. W aktach administracyjnych nie ma odpisu z rejestru sądowego, zatem nie można ustalić organu i sposobu reprezentacji Polskiej Telefonii Komórkowej C. Spółki z o. o., a w szczególności czy Okręg K. miał samodzielną zdolność administracyjnoprawną do występowania w sprawie w charakterze strony, co stanowi warunek sine qua non skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego i ma istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy /art. 29 w zw. z art. 28 i 30 § 1 k.p.a./. Do wniosku nie dołączono tez pełnomocnictwa umocowującego M. M. do reprezentowania Spółki w sprawie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na poruszoną kwestię nie zwróciło uwagi. Wyjaśnienie tej kwestii może mieć istotne znaczenie przy ocenie decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].09.2002 r. w aspekcie przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. /rażące naruszenie prawa/. W postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...].09.2002 r. uczestniczyli: Polska Telefonia Komórkowa C. Spółka z o. o. – Okręg K., W. K. – właścicielka działki nr 105/4 reprezentowana przez opiekuna J. W., S. i W. G., P. K., R. Ż. i Gmina J. /K. 96, 20 i 18 akt adm./. Z treści wniosku z dnia 28.07.2003 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy J. wynika, iż wnioskodawcami są Sołtys wsi B., Rada S.i 267 mieszkańców tej wsi. Do wniosku dołączono listę mieszkańców wsi B. popierających wniosek, a lista zawiera adresy poszczególnych mieszkańców, numery dowodów osobistych i podpisy /K. 6 akt SKO K./. SKO pismem z dnia 25.09.2003 r. wezwało . K. oraz S. i W. G. /umieszczeni na liście/ do podpisania złożonego wniosku i wyjaśniło, że podpisy na liście nie moga być uznane jako podpisanie wniosku, gdyż lista nie stanowi integralnej części wniosku /K. 8 akt SKO/. Natomiast w piśmie z dnia 17.10.2003 r. skierowanym imiennie do Sołtysa wsi B., SKO . wyjaśniło, że sołtys wsi, rada sołecka, czy też mieszkańcy wsi /poza stronami postępowania zwyczajnego/, nie będą informowani o dalszym jego przebiegu i jego wynikach, gdyż w postępowaniu tym nie przysługuje im przymiot strony /K. 12 akt SKO/. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]11.2003 r., Nr [...] /wydana w I instancji/, organ ten objaśnił, że "podanie pochodzące od mieszkańców wsi Bierówka, nie będących stronami w sprawie, zostało załatwione odrębnym trybem, a w niniejszym postępowaniu rozpatrzeniu podlega wniosek S. i W. G. oraz P. K.". Nie wyjaśniło natomiast istoty "odrębnego trybu", zaś w aktach poza pismem z dnia 17.10.2003 r. nie ma aktu określającego sposób załatwienia sprawy mieszkańców wsi Bierówka, którzy nie uczestniczyli w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, bowiem w tym postępowaniu nie rozstrzyga się o prawach i obowiązkach stron, lecz bada się czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym dotknięta jest ciężkimi wadami uzasadniającymi jej eliminację z obrotu prawnego /zob. uzasadnienie Uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15.12.1984 r., III AZP 8/83 – OSNCAP Nr 10/1985 r., poz. 143, str. 6 oraz Janusz Borkowski – Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997 r., str. 137-139/. Skoro jest to nowe postępowanie i zapada w nim nowa decyzja, zatem na organie nadzoru prowadzącym takie postępowanie, stosownie do art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. spoczywa obowiązek ustalenia stron tego postępowania. Stronami takiego postępowania mogą być nie tylko strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.01.1994 r., II SA 2164/92 – ONSA Nr 1/1995, poz. 32/. Odmienne stanowisko na ten temat wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.1988 r., sygn. akt IV SA 878/87 – Gospodarka, Administracja Państwowa Nr 9/1989 r. – nie jest już aktualne /zob. Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 732/. Przedstawione przez Sąd stanowisko wyłącza tym samym możliwość automatycznego przyjmowania, że stronami tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego są tylko strony uczestniczące w postępowaniu zwyczajnym. Obligowało to jednocześnie Sąd do zwrócenia baczniejszej uwagi na wniosek popierany przez mieszkańców wsi B. W związku z tym SKO wyjaśni w jaki konkretny sposób ta sprawa została załatwiona "w odrębnym trybie", a w szczególności czy była wydana decyzja o jakiej mowa w art. 157 § 3 k.p.a. W przeciwnym przypadku ustali intencję mieszkańców wsi B., a jeżeli uważają się za wnioskodawców, zbada ich interes prawny i w zależności od tego podejmie stosowną decyzję. Niewyjaśnienie tej kwestii narusza art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bowiem decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie nadaje się do wykonania w szerokim tego słowa znaczeniu. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący do czasu zamknięcia rozprawy sądowej, nie zgłosili wniosku o przyznanie im należnych kosztów, zatem zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. utracili uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. Nota bene doręczone im w dniu 8.03.2004 r. wezwanie o uiszczenie wpisu od skargi na odwrocie zawiera pouczenie o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. /K. 11/2 akt sądowych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ nadzoru uwzględni wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.