II SA/Rz 58/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko budowy osiedla mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. j. z siedzibą w L. (zwanego dalej: B Sp. j.) od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa osiedla mieszkaniowego [...] wraz z garażami podziemnymi i naziemnymi, lokalami usługowymi i powierzchniami biurowymi w R. na działkach przy ul. [...], o numerach: 2147/7-12, 2741/14, 2743/1-8, 2741/15-16, 2741/18-27, 2742/1-4 w obrębie [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 20000 r., poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej (z dnia [...] października 2009 r.) nastąpiła w postępowaniu wznowionym. Zaznaczono, że poprzednio Prezydent Miasta [...] wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania (decyzja z dnia [...] marca 2010 r.), która jednak została w toku instancji uchylona (decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2010 r.), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę wznowiono postępowanie oraz odmówiono zmiany decyzji dotychczasowej. Żądanie wznowienia oparto na zarzucie pominięcia B. Sp. j. w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Regulacje dotyczące trybu i zakresu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zawarto w rozdziale III działu V ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, zwanej dalej Uiś). Ustalenie statusu strony w postępowaniu kończącym się decyzją wydaną w tym trybie (zwanej dalej decyzją środowiskową) następuje na podstawie art. 28 k.p.a., gdyż nie ustanowiono w Uiś żadnych szczególnych rozwiązań w tym zakresie. Krąg podmiotów mających interes w wydaniu decyzji środowiskowej o określonej treści mają podmioty ustalone z uwzględnieniem oddziaływania inwestycji. Stronami takiego postępowania są podmioty posiadające tytuł do nieruchomości (głównie w postaci prawa rzeczowego) znajdujących się w zasięgu – dowolnego pod względem skutków – oddziaływania inwestycji. Stronami postępowania zakończonego decyzją dotychczasową były osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętych inwestycją oraz do nieruchomości sąsiadujących z tymi nieruchomościami. Organ I instancji oceniając wpływ inwestycji na interes prawny podmiotu zarzucającego pominięcie w postępowaniu zwykłym, ograniczył się jednak do lakonicznej konstatacji, że B. Sp.j. nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których planowane jest przedsięwzięcie". Twierdzenie to, mające wpływ na wynik całego postępowania wznowionego, nie zostało przez Prezydenta Miasta [...] rozwinięte w jakikolwiek sposób. Rolą organu jest nie tylko zbadanie geodezyjnego przebiegu granicy działki podmiotu zarzucającego pominięcie w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, ale również dokonanie wszechstronnej oceny faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie rozumieć należy, jako wpływ na środowisko przyrodnicze oraz na nieruchomości sąsiednie – w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Niewyjaśnienie tych okoliczności faktycznych przez organ I instancji powoduje, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z decyzją tą nie zgodziła się A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze podniosła, że decyzje obydwu instancji są dotknięte wadami proceduralnymi oraz materialnoprawnymi. Decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 6-11, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 i art. 149 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie ustalił fakty mające znaczenie dla wyniku sprawy oraz dowolnie zinterpretował materiał dowodowy. Postępowanie prowadzone w trybie zwykłym dotyczyło jasno wyznaczonych granic, czego dowodzi treść wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Ocena zawarta w decyzji Kolegium co do zakresu oddziaływania inwestycji to "luźno przeprowadzone dywagacje". Brak podstaw do wznowienia postępowania powoduje, że organy powinny wydać decyzję umarzającą postępowanie wznowieniowe, a nie procedować w zakresie uchylenia lub odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ powinien w ogóle nie dopuścić do wszczęcia postępowania wznowionego, a jeżeli już doszło do jego zainicjowania powinien je zakończyć rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie. Ponadto, Kolegium nie dostrzegło, że treść sentencji decyzji I instancji nie koresponduje z jej uzasadnieniem. Skoro uznano, że B. Sp. j. nie posiada interesu strony, powinno dojść do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, a nie do wydania decyzji, na podstawie której B. Sp. j. (jako strona) uzyskała rozstrzygnięcie o istocie sprawy (o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej). Inwestycja stanowiąca przedmiot decyzji środowiskowej w jakikolwiek sposób nie oddziałuje na nieruchomość należącą do B. Sp. j. Dowody zgromadzone w aktach sprawy są dostateczne, aby stwierdzić brak powiązania między inwestycją a nieruchomością przedsiębiorstwa B. Sp. j. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy strona skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, zaś uczestnik – B. Sp. j. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Decyzja organu II instancji w podstawie prawnej wskazuje wyłącznie na art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący przesłankę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro w podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 k.p.a., należało przytoczyć jego treść, albowiem z mocy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Organ odwoławczy zarzucając I instancji wadliwość w sporządzeniu uzasadnienia, sam uchylił się od prawidłowego uzasadnienia swej decyzji, nie przytaczając in extenso treści stosowanego przepisu, ani nie wyjaśniając, dlaczego musiał on mieć zastosowanie. Przepis powyższy w dacie podejmowania przez SKO zaskarżonej decyzji określał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (podkr. Sądu). Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwracano uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art. 138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 592). Trzeba tu zaznaczyć, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadniczą przyczyną, dla której SKO nie zgodziło się z wywodami organu I instancji, był brak mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczył wniosek skarżącej spółki z oznaczeniem równoczesnym zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W aktach administracyjnych znajduje się jednak mapa ewidencyjna w skali 1:500, na której zaznaczono zasięg planowanej inwestycji oraz rozmieszczenie jej elementów (bloków mieszkalnych, parkingów, sieci). Zważyć ponadto należy, że w źródłowym wniosku uczestnika – B. Sp. j. domagającego się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, jako źródło interesu prawnego wskazywano wyłącznie fakt korzystania przez B. Sp. j. z tej samej drogi publicznej, z której korzystać będzie inwestor, a później ewentualnie mieszkańcy i użytkownicy wznoszonego przezeń osiedla mieszkaniowego. Akta zawierają ponadto tzw. "kartę informacyjną przedsięwzięcia", z której wynika jej charakterystyka. W świetle tych dowodów SKO nie wskazało, w czym upatruje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, z jakich powodów uznaje zgromadzone dowody za niewystarczające dla potrzeb wydania decyzji merytorycznej, nie wskazało ponadto przekonywująco, aby organ odwoławczy sam nie mógł uzupełnić brakującego postępowania wyjaśniającego. SKO uznając, że istnieją tego rodzaju braki powinno przeprowadzić rozprawę administracyjną, na tę formę działania takiego typu organu wskazuje zresztą sama ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.). Art. 17 ust.1 zd. 1 cyt. ustawy stanowi, iż "Orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym". W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jakie jest objęte skargą, nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 748). Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, aby merytorycznie sprawę administracyjną załatwić. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wskazał, jakiego rodzaju braki albo wadliwości postępowania administracyjnego uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy Prezydentowi Miasta [...], uchylając się w istocie od wydania decyzji merytorycznej, czym naruszył wskazane powyżej przepisy o postępowaniu, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej (art. 152 Ppsa), a także orzeczenie o kosztach, skoro skarga zawierała stosowny wniosek w tym zakresie (art. 200 Ppsa.). W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO winno rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której będzie możliwość uzgodnienia interesów stron, w szczególności ustalenia interesu prawnego B. Sp. j. w domaganiu się uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji organu I instancji. Z powyższych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku.