II SA/Rz 580/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 580/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] orzekającej o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 136,21 zł miesięcznie, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołano jako podstawę prawną przepis art. 3 ust. 1, 2, 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz. U. nr 71, poz. 734/ oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz. U. nr 156, poz. 1817/. W dniu 26 lutego 2006 r. A. Z. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podała, że wraz z córką i wnuczką zajmuje lokal spółdzielczy o pow. 34,98 m2 i miesięczne wydatki na ten lokal wynoszą 245,86 zł. W części wniosku, dotyczącej deklaracji o dochodach uzyskanych przez osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym oświadczyła, że: - z tytułu umowy o pracę za m-c listopad 2005 r. uzyskała dochód w wysokości 255,91 zł, a z tytułu zasiłku chorobowego w okresie od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r. uzyskała kolejno kwotę 809,60, 300 i 311 zł. Dodatkowo B. W. - córka A. Z. - złożyła oświadczenie, że jej mąż mieszka oddzielnie, nie płaci alimentów, lecz dokonuje zakupów na kwotę 150 zł miesięcznie. Organ obliczył, iż łączny dochód wnioskodawczyni wyniósł 2126,51 zł, co stanowi średnio miesięczny dochód 708,83 zł, a w przeliczeniu na jednego domownika wynosi 236,27 zł. Organ I instancji przyznał A. Z. dodatek mieszkaniowy w kwocie 136,21 zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. W odwołaniu A. Z. podkreśliła, iż przez pomyłkę wykazała w deklaracji o dochodach kwoty wypłacanego przez ZUS zasiłku chorobowego, który w jej ocenie nie stanowi dochodu, a osoba przyjmująca wniosek nie dokonała korekty. Następnie uzupełniła odwołanie, twierdząc że pracownicy urzędu dopisali do wykazanych przez nią dochodów kwotę 450 zł, a dokonanie korekty jest bezpodstawne. Po jego rozpoznaniu organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, nie dopatrując się naruszenia prawa. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy "za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej". Określenie "wszelkie przychody", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy rozumieć należy wszystko, co zostało uzyskane faktycznie. Nie można określenia przychody, które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu ustawy o podatkach lub świadczeniach z ubezpieczeń społecznych ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie odsyła do innych ustaw /patrz: wyrok WSA z 7 V 2004 r., SA 2668/03/. Decyzję tą zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z. nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W motywach skargi podniosła, iż do jej oświadczenia o dochodach dopisana została kwota 450,- zł, co uważa za fałszowanie dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a także niezgodność § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 XII 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, lecz fakt ten nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia albowiem w dacie wydania rozstrzygnięć organów I i II instancji nie było znane orzeczenie TK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych względów niż podnosi skarżąca. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – przepis art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/. Sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest dodatek mieszkaniowy. Jest to świadczenie przewidziane w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz. U. nr 71, poz. 734/. Poza sporem pozostaje, że skarżąca A. Z. spełnia warunki przyznania dodatku mieszkaniowego ustanowione w art. 2 /tytuł do lokalu/, art. 3 /kryterium dochodowe/ i art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z jego ust. 5 pkt 1 /nie przekroczenie powierzchni normatywnej lokalu o więcej niż 30 %/. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji przyznał skrzącej dodatek mieszkaniowy w kwocie 136,21 zł na okres od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. Kwestionując w odwołaniu sposób obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego skarżąca nie podnosi jego wysokości. Chociaż słuchana informacyjnie na rozprawie oświadczyła również, że nie zgadza się z jego wysokością. Można żądać wznowienia postępowania /.../, gdy Trybunał konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją /przepis art. 145 a k.p.a./. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. P 4/05 Trybunał Konstytucyjny orzekł: 1) art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz. U. nr 71, poz. 734/ jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, 2) § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz. U. nr 156, poz. 1817/ jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych jest jej naruszeniem. Brak wytycznych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych powoduje możliwość arbitralnego działania organu wykonawczego. Wprawdzie instytucja dodatku mieszkaniowego nie jest uregulowana bezpośrednio w Konstytucji, ale wydanie regulujących ją przepisów stanowi realizację ciążącego na władzach publicznych konstytucyjnego obowiązku prowadzenia działań sprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz ochrony prawa do używania lokalu służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych /art. 75 Konstytucji/. Wynika stąd, że w materii uregulowanej przez ustawę o dodatkach mieszkaniowych zakres dopuszczalnej regulacji podustawowej pod względem "jej głębokości" winien być interpretowany ściśle. Nie można przyjąć tu kryterium obniżonego z punktu widzenia hierarchii źródeł prawa. Zakres regulacji podustawowej musi tu być wyznaczony precyzyjnie, a wytyczne co do jej treści muszą być ujęte w sposób konkretny. Ustawodawca nie może przerzucać na organy wykonawcze władzy określenia zakresu, w jakim mogą być dochodzone oparte na Konstytucji prawa podmiotowe. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał zarzut niezgodności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozumując dalej, utrata mocy obowiązującej uznanego za niezgodny z Konstytucją przepisu ustawy upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych automatycznie powoduje utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jako podstawa wydania tego rozporządzenia został wskazany cały art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bez wyszczególnienia, które przepisy art. 9 ustawy są podstawą wydania rozporządzenia. Przepis § 2 cyt. rozporządzenia mówi, że podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków. Jednoznaczny jest cel tej regulacji, którym jest zmniejszenie kwoty przyznawanych dodatków mieszkaniowych. Ograniczenie wydatków, będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10 % nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności art. 6 ust. 1. Tym samym § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Pomimo tego należy przyjąć, iż możliwe jest ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Eliminacja z porządku prawnego zaskarżonego przepisu rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, powoduje że obowiązuje wyłącznie stan prawny, przewidziany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje powstania luki w prawie, nie ma więc powodu do odraczania daty utraty mocy obowiązującej rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy obu instancji w uzasadnieniach rozstrzygnięć nie przedstawiają w jaki sposób obliczono wysokość przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego. Skoro bowiem obliczenia te stanowią podstawę kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia winne być one przedstawione w uzasadnieniu, stanowią bowiem okoliczności ustalone przez organ. Wymóg taki wynika z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3. Również jedna z zasad ogólnych, a to zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nakłada obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Nie przedstawienie tych obliczeń w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia kontrolę jej prawidłowości w tym zakresie zarówno przez stronę jak i Sąd. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzasadni swoje rozstrzygnięcie obrazując sposób obliczenia wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, wskazując źródła ustalonych urzędowo wielkości, a w innych przypadkach sposób ich ustalenia przytaczając przepisy prawa. Z tych względów, na zasadzie przepisów art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.