II SA/Rz 581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium lub SKO), po rozpoznaniu odwołania M.M. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...]r. Nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania części placu manewrowego na skup złomu" w miejscowości B., gm. T., na terenie położonym na części działek nr 701/4 i 701/5 dla FHU "W" R.J., K.J. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 i art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą lub upzp. W uzasadnieniu stwierdzono, że od decyzji z dnia 12 marca 2007r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej odwołanie wniosła M.M. podnosząc, że: 1. zaskarżona decyzja dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko została wydana bez uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej (zgodnie z art. 92 ust. 3 pkt 11 Prawa wodnego), 2. warunki ochrony środowiska określone w pkt 4 decyzji nie zawierają wszystkich elementów ochrony środowiska, 3. pkt 4f decyzji mija się ze stanem faktycznym, gdyż nie jest to grunt rolny, a utwardzony teren wykorzystywany na plac manewrowy i miejsce składowania węgla, 4. stwierdzenie zawarte w pkt 4k może okazać się błędne bez sprawdzenia czy w ściekach opadowych z terenu nie występują substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, 5. niewłaściwie został sformułowany pkt 4k, w którym nie określono zasad dochodzenia roszczeń pomiędzy inwestorem, a Burmistrzem Gminy związanych z przepływem tzw. wielkiej wody, 6. decyzja pomija warunki dotyczące osób trzecich co odnosi się do ograniczeń w przepływie wód powierzchniowych, a także nie zawiera informacji, że działanie takie jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy uzyska się zgodę w pozwoleniu wodno-prawnym, 7. zaskarżona decyzja została wydana bez uprzedniego uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego - zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dla obszaru objętego wnioskiem nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zmiana sposobu użytkowania wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli chodzi o postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, to odpowiada ono przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 52 ustawy, organ uzyskał od wnioskodawcy prawidłowo sporządzony wniosek, po czym o wszczęciu postępowania powiadomił strony, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną. Następnie organ uzyskał stosowne postanowienia uzgadniające wydane: - z upoważnienia Starosty z dnia [...]r. nr[...], - z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...]r. [...], a także potwierdzenia (postanowienie SKO z dnia [...]r. znak [...]i z dnia[...]. Znak[...]), że stały się one ostateczne, wymagane przepisem art. 53 ust. 4 ustawy. Cytując następnie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy przesłanek wymienionych w tym przepisie, a z uwagi na spełnienie ustawowych wymogów brak było podstaw do wydania negatywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania SKO naprowadziło, że rozstrzygając sprawę związane jest przepisami ustawy i zobowiązane jest wyłącznie do zweryfikowania prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji oraz oceny czy spełnione zostały wymogi określone w przepisie art. 61 upzp. I tak brak uzgodnienia decyzji z Dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej (zgodnie z art. 92 ust. 3 pkt 11 Prawa wodnego) był spowodowany tym, że przepis ten przestał obowiązywać z dniem 11 lipca 2003r., wobec czego nie było podstawy prawnej do uzyskania takiego uzgodnienia. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, ale dotyczy to tylko przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest wojewoda. W rozpoznawanej sprawie teren planowanego przedsięwzięcia nie jest położony na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 82 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne. Gmina, na terenie której zlokalizowana ma być inwestycja nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, a więc nie ma określonego obszaru zagrożenia powodzią. Również zarzut dotyczący warunków ochrony środowiska określonych w pkt 4 decyzji (nie zawierają wszystkich elementów ochrony środowiska) oraz w zakresie pkt 4 f decyzji (mija się ze stanem faktycznym, bo nie jest to grunt rolny, a utwardzony teren wykorzystywany na plac manewrowy i miejsce składowania węgla), został uznany za niezasadny. Zgodnie z art. 54 pkt 2 upzp., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym ochrony środowiska, określa się w decyzji o warunkach zabudowy. W zaskarżonej decyzji zostały zawarte wszystkie wymagane prawem elementy. Ewentualna szersza analiza może mieć miejsce w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, które to postępowanie jest uregulowane w rozdziale 2 "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć", będącym częścią Działu VI "Postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Natomiast kwalifikacja gruntu nie jest dokonywana w oparciu o faktyczne wykorzystywanie nieruchomości w danej chwili, a na podstawie adnotacji zawartej w wypisie z rejestru gruntów; z takiego wypisu znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działki nr 701/4 i 701/5 położone w B. są gruntami rolnymi i pastwiskami. Odnośnie do uwag dotyczących zawartego w pkt 4k stwierdzenia, które zdaniem odwołującej się może okazać się błędne bez sprawdzenia czy w ściekach opadowych z terenu nie występują substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego Kolegium wyjaśniło, że są to rozważania hipotetyczne, a przede wszystkim znajdują się one poza postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, a strona może ewentualnie zwrócić się o zbadanie tej kwestii do organu ochrony środowiska. Dalszy zarzut dotyczący niewłaściwego sformułowania pkt 4k decyzji, w którym nie określono zasad dochodzenia roszczeń pomiędzy inwestorem a Burmistrzem Gminy związanych z przepływem tzw. wielkiej wody, jest również według Kolegium bezzasadny, gdyż to organ administracji decyduje o treści decyzji formułując ją w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i obowiązujący stan prawny, który w tego typu sprawach nie nakłada na organy obowiązku regulowania takiej kwestii. Według odwołującej się decyzja pomija warunki dotyczące osób trzecich co odnosi się do ograniczeń w przepływie wód powierzchniowych, a także nie zawiera informacji, że działanie takie jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy uzyska się zgodę w pozwoleniu wodno-prawnym. Zdaniem SKO zastrzeżenia w tym zakresie mogą być podnoszone w postępowaniu opartym na przepisach Prawa wodnego. Co się zaś tyczy zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana bez uprzedniego uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia organ odwoławczy wskazał, że jest on bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, bowiem przepisy prawa nie wymagają aby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musiała być wydana przed decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; może być wydana również po wydaniu tej decyzji. Na decyzję tą skargę wniosła M.M. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzuciła błędną analizę akt sprawy pod kątem łącznego spełnienia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podała, że żadna z działek 701/4 i 701/5 nie graniczy z terenem wykorzystywanym pod działalność gospodarczą o rodzaju i intensywności, jak planowana działalność skupu złomu, gdyż działka nr 701/7 stanowi rolę klasy III, sad i pastwisko, a z drugiej strony płynie rzeka S. Działka nr 703/3 to teren Bazy MPGK, na której garażują samochody do przewozu śmieci oraz znajdują się budynki Bazy. Nadto żadna z działek 701/4 i 701/5 nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, co jest wymagane w pkt 2 w/w przepisu, a dowodem na to jest dołączona do skargi kserokopia mapy sytuacyjnej z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Działki nr 703/2 i 703 zostały połączone w jedną działkę 703/3. Skarżąca stwierdziła, że Kolegium powinno sprawdzić stan faktyczny zagadnień istotnych, co do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i jej zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego działka sąsiednia to niekoniecznie działka bezpośrednio przylegająca do terenu potencjalnego zainwestowania, a wystarczy, że położona jest w sąsiedztwie stanowiącym pewną urbanistyczną całość (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2004r. sygn. akt IV SA/Wa 332/2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy wystąpienia przez FHU "W" R.J., K.J., s.c. w dniu [...] z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części placu manewrowego na skup złomu na części działek nr 701/4 i 701/5 w miejscowości B., gm. T. Po uzupełnieniu wniosku organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, po czym zlecił dokonanie analizy zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opracowanie projektu decyzji uprawnionemu architektowi. Dalszą czynnością organu było wystąpienie na podstawie art.53 ust. 4 pkt 6 ustawy do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji w aspekcie ochrony gruntów rolnych oraz do Marszałka Województwa w zakresie melioracji wodnych. Odpowiednio postanowieniami z dnia [...]r. Nr [...]r. oraz[...]. l.dz. [...] organy te uzgodniły pozytywnie projekt przedłożonej decyzji. Na skutek zażaleń wniesionych przez M.M., Kolegium postanowieniami z dnia[...]. SKO [...] oraz z dnia [...]r. SKO – [...] utrzymało w mocy uzgodnienia Starosty i Marszałka Województwa. Przy takim materiale dowodowym, uwzględniając wyniki analizy zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji decyzją z dnia [...]r. ustalił warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.M., utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy unormowane jest w przepisach art.59 i następne ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, nie powtarzając przedstawionej przez SKO argumentacji, zgodzić należy się z trafnymi ustaleniami odnoszącymi się do spełnienia przez wnioskodawcę wymogów dotyczących wniosku (art.52 w zw. z art.64 ust.1 ustawy), prawidłowego zawiadomienia przez organ instancji stron o wszczęciu postępowania (art.53 ust.3 ustawy), sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę uprawnioną (art.60 ust.4 ustawy), jak również uzyskania przed wydaniem decyzji ostatecznych uzgodnień od organów wskazanych w przepisie art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy. Natomiast nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż zebrany materiał dowodowy, w tym wyniki analizy zabudowy i zagospodarowania terenu dawały podstawę do przyjęcia, iż spełnione zostały wszystkie warunki z przepisu art.61 ust.1 ustawy, w tym warunku wymienionego w punkcie 5 – decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawa nie wskazuje wprost "przepisów odrębnych", niemniej jednak okoliczności faktyczne każdej sprawy wskazują, jakie przepisy mogą w konkretnym przypadku mieć zastosowanie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przepisami takimi będzie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm. ), skoro nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie potoku S., który stwarza zagrożenie powodziowe, co wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z przepisem art.40 ust.1 pkt 3) ustawy – Prawo wodne, zabrania się lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. W sprawie postępowanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania części placu manewrowego na skup złomu, a więc prowadzenia punktu składowania odpadów metali (zob. art.3 ust. 1 i ust.3 oraz art.43a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach - tekst jednolity: Dz. U. 2007r. Nr 39 poz. 251, ze zm.). Zatem w sytuacji, gdyby punkt składowania odpadów metali miał się znaleźć na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, jego lokalizacja – co do zasady – byłaby zabroniona. Kolegium rozważając powyższą kwestię stwierdziło, że skoro dla terenu objętego wnioskiem Gmina nie ma ważnego planu zagospodarowania przestrzennego, to z mocy art. 82 ust.1 pkt 3 nie można przyjąć, by zakaz z art.40 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne odnosił się do przedmiotowych nieruchomości. Uszło jednak uwadze organu unormowanie zawarte w przepisie art. 84 tej ustawy wedle którego obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2, uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż art. 79 ust.2 stanowi, że dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów na: 1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową; 2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią"; 3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Jak już wyżej stwierdzono, Gmina nie dysponuje ważnym planem zagospodarowania przestrzennego, a skoro w Studium zagrożenie powodzią zostało odnotowane, to obowiązkiem organów było w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uwzględnić obszary, o których mowa w art.79 ust.2 Prawa wodnego. Uwzględnienie tych obszarów w decyzji pozwoliłoby rozstrzygnąć, czy możliwe jest pozytywne rozpatrzenie wniosku w świetle przepisów Prawa wodnego. Brak jakichkolwiek rozważań w tej materii oznacza, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art.7 i art.77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a to art.61 ust.1 pkt 5 upzp. Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że wyniki analizy zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej oznaczonej numerem 703/3 zawierają informację dotyczącą funkcji (usługowa i magazynowa), a zatem w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem można mówić o kontynuacji funkcji w rozumieniu art.61 ist.1 pkt 1 upzp., co zarzut skargi wskazujący na naruszenie tegoż przepisu czyni bezzasadnym. Również kwestia dostępu do drogi publicznej została w postępowaniu wyjaśniona (dojazd do terenu drogą wewnętrzną) co oznacza, że spełniony został warunek z przepisu art.61 ust.1 pkt 2 ustawy, przy czym bez znaczenia na spełnienie tego warunku pozostaje czy droga wewnętrzna przebiega przez działkę ewidencyjną oznaczoną jednym numerem, czy też przez kilka działek o różnych numerach ewidencyjnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ w oparciu o Studium ochrony przeciwpowodziowej ustali, czy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w jednym z obszarów, o jakich mowa w art.79 ust.2 Prawa wodnego, zagadnienie to uwzględni w decyzji o warunkach zabudowy i dopiero wtedy rozstrzygnie, czy spełniony został warunek z art.61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w wyroku, w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).