II SA/Rz 581/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 581/08 Uzasadnienie Przedmiotem skargi G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...].06.2008 r. nr [...] w sprawie wydania prawa jazdy. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: G. B. w podaniu skierowanym do Starosty Powiatu N. z [...].03.2008 r. zwrócił się o uzupełnienie wydanego mu dokumentu prawa jazdy nr [...] o wpis odnośnie możliwości kierowania pojazdami kategorii B+E oraz D+E, zaś w przypadku negatywnego potraktowania tej prośby o wydanie stosownej decyzji. Starosta N. decyzją z [...].03.2008 r. nr [...] zarządził: wydanie G. B. bezterminowego prawa jazdy kategorii A,B,C,D,C+E o numerze [...] nr druku J [...], określając terminy uzyskania poszczególnych kategorii oraz "odmówił wydania kategorii B+E oraz D+E oraz T w związku z uzyskaniem kategorii C+E", a także "odmówił wydania kategorii A1, B1, C1, D1, C1+E, D1+E w związku z uzyskaniem kategorii A, B, C, D, C+E". W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał się na przepisy art. 87, 88, 90, 97 oraz 100 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108 z 2005 r., poz. 908 ze zm., zwana dalej "Prd") oraz art. 8, 9, 10 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W podstawie prawnej decyzji nie podano daty uchwalenia Prd oraz podano błędnie pozycję opublikowania k.p.a. Zasadniczym powodem do wydania takiego rozstrzygnięcia było wywodzenie przez starostę, iż w dotychczas zgromadzonej dokumentacji nie stwierdzono, aby wnioskodawca pozytywnie zaliczył egzamin na prawo jazdy kategorii B+E oraz D+E. W ocenie organu "zapisy" art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 Prd nie stanowią wprost o obowiązku wykazywania wszystkich uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii. W ocenie organu delegacja ustawowa zawarta w Prd nie daje prawa ministrowi transportu do ustalania innego zakresu kategorii praw jazdy poza te, które zostały zakończone pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera ponadto wytknięcie Ministrowi Infrastruktury niekonsekwencji przy wydawaniu przepisów wykonawczych do Prd. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. B. domagając się uwzględnienia jego źródłowej prośby uzupełnienia prawa jazdy o wykazanie możliwości kierowania pojazdami ujętymi w kategoriach B+E, D+E oraz T. Odwołujący się wywodził, iż prawo do takiego uzupełnienia czerpie z uprawnień kierowców wskazanych w art. 88 ust. 3 pkt 1, pkt 2 ora art. 88 ust. 2 pkt 2 Prd. Przepisy te wiążą posiadanie określonych uprawnień do kierowania pojazdami innych kategorii do uzyskania pojazdami tych kategorii, o które ubiega się wnoszący odwołanie. Uzupełnienie posiadanego prawa jazdy jest konieczne, wedle G. B. niektóre organy kontroli ruchu drogowego w Polsce, jak i za granicą, kwestionują możliwość prowadzenia pojazdów opisanych w kategorii B+E, D+E oraz T przez osoby dysponujące prawem jazdy z ujętymi kategoriami B, D oraz C+E. SKO opisaną na wstępie decyzją z [...].06.2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując się podstawie prawnej swej decyzji na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy zacytował treść art. 88 ust. 3 Prd wywodząc, iż niezależnie od kategorii i subkategorii prawa jazdy zostały stwierdzone uprawnienia do kierowania określonymi rodzajami pojazdów lub zespołami pojazdów płynące z kumulacji niektórych kategorii prawa jazdy. W ocenie SKO nie można interpretować tego przepisu w oderwaniu od art. 90 Prd, który określa warunki "potrzymania" prawa jazdy. Zdaniem organu II instancji słusznym wydaje się stanowisko starosty, iż przepisy te nie dają możliwości do ustalenia innego zakresu kategorii prawa jazdy poza tymi, które zostały zakończone pozytywnym egzaminem "nawet na szczeblu organu wykonawczego jakim jest Minister Transportu". Kolegium konkluduje, że skoro ustawa określa warunki ogólne do uzyskania prawa jazdy to odstąpienie od nich także musiałoby być zawarte w ustawie, zaś w Prd brak jest wyraźnego wyłączenia zdawania egzaminu dla kategorii B+E i D+E. Skargę na powyższą decyzję wniósł do WSA w Rzeszowie G. B. zarzucając jej naruszenie art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 Prd i domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wywodzi, iż w dn. 4.02.2008 r. złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie prawa jazdy w związku ze zdanym egzaminem na kategorię D, uprzednio zaś posiadał prawo jazdy kategorii A, B, C i C+E. Wskazując na treść art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 Prd G. B. wywodzi, iż tego typu kumulacja kategorii uprawnia do kierowania zespołami pojazdów ujętymi w kategorii B+E oraz D+E. Odnośnie daty uzyskania uprawnień do kierowania powyższymi zespołami pojazdów na podstawie uprzednio uzyskanych uprawnień skarżący powołuje się na § 7 ust. 2 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21.01.2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 24, poz. 215, zwane dalej "Rozp. z 2004") wydane na podstawie art. 100 ust.1 pkt 2 Prd. Skarżący powołuje się ponadto na praktykę innych organów zajmujących się wydawaniem praw jazdy. Co się tyczy fragmentu uzasadnienia organu I instancji odnośnie waloru rozporządzenia zarzuca staroście wybiórcze interpretowanie przepisów prawa, naruszenie reguły związania treścią przepisu wykonawczego do ustawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadniał tym, iż skarga wpłynęła dzień po terminie. Odnośnie dalszej argumentacji organ przytoczył treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wywodząc, iż w świetle zacytowanych tam przepisów Prd nie ma możliwości do ustalenia innego zakresu kategorii prawa jazdy poza tymi, które zostały zakończone pozytywnym egzaminem. W trakcie rozprawy przed sądem pełnomocnik SKO wycofał wniosek o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając z tego punktu widzenia zapadłe w sprawie decyzje Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona z przyczyn wskazanych w jej treści, nadto ze względu na inne uchybienia, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Starosty N. w przedmiocie zarządzenia wydania bezterminowego prawa jazdy określonych w niej kategorii oraz odmawiająca w istocie wydania prawa jazdy innych kategorii (w decyzji organu I instancji oczywiście błędnie orzeczono – "o odmowie wydania kategorii"). Problematykę uprawnień do kierowania pojazdami, dokumentowania tych uprawnień normuje Prawo o ruchu drogowym (Prd) oraz Rozp. z 2004. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Prd kierującym może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym oraz spełnia jeden z warunków określonych w pkt 1-3: 1) posiada wymagane umiejętności do kierowania w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie narażający kogokolwiek na szkodę oraz wymagany dokument stwierdzający uprawnienie da kierowania pojazdem; 2) odbywa, w ramach szkolenia, naukę jazdy odpowiednio przystosowanym pojazdem pod nadzorem instruktora; 3) zdaje egzamin państwowy odpowiednio przystosowanym pojazdem pod nadzorem egzaminatora. W myśl art. 88 ust.1 Prd "Dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym jest prawo jazdy określonej kategorii". Prawo jazdy uprawnia do kierowania:1) kategorii A - motocyklem; 2) kategorii A1 - motocyklem o pojemności skokowej silnika nieprzekraczającej 125 cm³ i mocy nieprzekraczającej 11 kW; 3) kategorii B: a) pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu lub motocykla, b) pojazdem, o którym mowa w lit. a), z przyczepą a dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej masy własnej pojazdu ciągnącego, o ile łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu tych pojazdów nie przekracza 3,5 t, c) ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 4) kategorii B1 - trójkołowym lub czterokołowym pojazdem samochodowym o masie własnej nieprzekraczającej 550 kg, z wyjątkiem motocykla; 5) kategorii C - pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu, a także ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 6) kategorii C1 - pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t i nieprzekraczającej 7,5 t, z wyjątkiem autobusu, a także ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 7) kategorii D - autobusem, ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 8) kategorii D1 - autobusem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 17 osób łącznie z kierowcą, a także ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 9) kategorii T - ciągnikiem rolniczym z przyczepą (przyczepami) lub pojazdem wolnobieżnym; 10) kategorii B+E, C+E lub D+E - pojazdem określonym odpowiednio w kategorii B, C lub D, łącznie z przyczepą; 11) kategorii C1+E - zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 12 t, składającym się z pojazdu ciągnącego określonego w kategorii C1 i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej masy własnej pojazdu ciągnącego; 12) kategorii D1+E - zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 12 t, składającym się z pojazdu ciągnącego określonego w kategorii D1 i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej masy własnej pojazdu ciągnącego (art. 88 ust 2 Prd). Zgodnie z art. 88 ust. 3 Prd "Prawo jazdy: 1) kategorii B i C+E lub B i D+E - uprawnia do kierowania zespołem pojazdów określonych w kategorii B+E; 2) kategorii C+E i D - uprawnia do kierowania zespołem pojazdów określonych w kategorii D+E; 3) kategorii A, B, B1, C, C1, D lub D1 - uprawnia do kierowania pojazdem w nich wymienionym z przyczepą lekką; 4) kategorii B+E, C+E, C1+E, D+E lub D1+E - uprawnia do kierowania ciągnikiem rolniczym z przyczepą (przyczepami)". Zgodnie z art. 90 ust. 1 Prd prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli: 1) osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek; 2) uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane; 3) odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenie; 4) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii; 5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje od co najmniej sześciu miesięcy. Dodatkowym warunkiem uzyskania prawa jazdy: 1) dla kategorii C, C1, D lub D1 - jest spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, określonych dla prawa jazdy kategorii B; 2) dla kategorii B+E, C+E, C1+E, D+E lub D1+E - jest spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, określonych odpowiednio dla praw jazdy kategorii B, C, C1, D lub D1 (art. 90 ust. 5 Prd). Zgodnie z art. 97 ust. 1 Prd "Dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdami wydaje, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, a w uzasadnionych przypadkach – właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu, z zastrzeżeniem ust. 2". Ustawodawca w art. 100 ust. 1 pkt 2 Prd upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do tego, aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, określił w drodze rozporządzenia "szczegółowe czynności organu w sprawach związanych z wydawaniem dokumentów, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach". Wykonując tę delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie w dniu 21.01.2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Rozp. z 2004). W sprawie niesporne jest to, że skarżący posiadając uprzednio prawo jazdy kategorii A, B, C oraz C+E złożył wniosek o rozszerzenie uprawnień do kierowania pojazdami w związku z uzyskanym uprawnieniem do kierowania pojazdami kategorii D, o kategorie B+E oraz D+E. W dacie składania wniosku strona dysponowała prawem jazdy nr 02833/01/1812 nr druku J0135024, w którym jako zakres uprawnień do kierowania pojazdami wymieniono następujące kategorie: A, B. C, D, C+E. W aktach administracyjnych zalega decyzja wydana z upoważnienia starosty przez podinspektora w Wydziale Komunikacji W. N., w treści której znajduje się zarządzenie wydania bezterminowo przedmiotowego prawa jazdy kategorii: A, B, C. D, C+E z oznaczeniem dat uzyskania poszczególnych kategorii. Jako datę wydania prawa jazdy oznaczono "05.02.08". Z tego względu decyzję organu I instancji w części zarządzającej wydanie tego prawa jazdy, które już w istocie wydano ocenić należy jako orzekającą ponownie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Bezprzedmiotowym było ponowne zarządzanie wydania prawa jazdy, którym strona już dysponowała, a organ zarządzenie to wykonał poprzez czynność faktyczną – wydanie dokumentu prawa jazdy. Ponowne orzekanie w tym zakresie kwalifikuje się do uznania za działanie w ramach art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. Z tego względu w tym zakresie sąd musi stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie jest sporne także i to, że G. B. ubiegał się o rozszerzenie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, w związku z tym, że posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C+E, a uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii D. W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie dokonały wykładni przepisów prawa materialnego, przyjmując iż prawo jazdy określonej kategorii może być wydane wyłącznie tej osobie, który uzyska pozytywny wynik egzaminu dla danej kategorii pojazdów. Jest to wniosek chybiony w świetle treści art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 Prd, a także § 5 pkt 2 Rozp. z 2004. Ustawodawca wyraźnie przewidział, iż posiadając uprawnienie do określonej kategorii, np. C+E i D, jest się zarazem uprawnionym do kierowania zespołem pojazdów określonych w kategorii D+E (art. 88 ust. 3 pkt 2 Prd). Skarżący ma interes w tym, aby posiadać takie prawo jazdy, z którego wynika zakres uprawnień do kierowania określonymi zespołami pojazdów, prawo do którego nabył zdając egzamin na kategorię D. Odmawiając wydania prawa jazdy kategorii B+E oraz D+E organ I instancji rażąco naruszył wskazane przepisy prawa materialnego, uznać zatem należy iż doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzekając o "odmowie wydania kategorii A1, B1, C1, D1, B1+E, C1+E, D1+E" organ I instancji działał poza wnioskiem G. B., który o uzyskanie prawa jazdy tych kategorii nie ubiegał się. Lektura Rozp. z 2004. wskazuje, iż wydawanie prawa jazdy następuje po otrzymaniu określonych dokumentów, w tym wniosku osoby zainteresowanej. Bez takiego wniosku nie ma podstaw, aby organ zakresem swego rozstrzygnięcia obejmował te kategorie prawa jazdy, o wydanie których zainteresowany nie wnosi. Dodatkowo zwrócić należy uwagę organowi I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21.01.2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami należy do kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązujących, którym Starosta N. jest związany. Starosta nie jest zatem uprawniony do tego, aby nie stosować przepisów rozporządzenia, które nie zostało z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany usunięte. Powyższe konkluzje wskazujące na taki, a nie inny stopień wadliwości decyzji organu I instancji prowadzą do wniosku, iż utrzymanie w mocy tej decyzji przez SKO oznacza, iż organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, klauzulę ochrony tymczasowej wydano na podstawie art. 152 Ppsa.