II SA/Rz 581/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. Z. i M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii wstępnego podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. i P. Z. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr ewidencyjny 2408/6 - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 KPA oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.). W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Działka stanowiąca przedmiot postanowienia opiniującego (nr 2408/6) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...], gdzie jej część została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a pozostała część figuruje jako tereny użytków rolnych. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, że działka nr 2408 może podlegać "wtórnym podziałom", pod warunkiem, że każda z wydzielonych działek będzie miała minimalną szerokość 18 m i bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Działki proponowane do wydzielenia w projekcie (nr 2408/8, 2408/10-12, 2408/15-18) nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Proponowana do wydzielenia droga (oznaczona jako działka nr 2408/9) mogłaby stanowić wyłącznie drogę wewnętrzną, a zatem nie spełnia wymogu związanego ze statusem drogi publicznej. Z tych względów zasadne jest negatywne zaopiniowanie projektu podziału, który nie odpowiada wymogom planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Z postanowieniem nie zgodzili się M. i P. Z. składając na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdzili, że projektowana działka nr 2408/9 zapewnia dojazd drogą do każdej z pozostałych wydzielonych działek. Nie rozumieją zatem negatywnej opinii Wójta. Deklarują ponadto, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, mogą na dodatkową drogę przeznaczyć również działki 2408/4 i 9, przekazując je na rzecz "majątku publicznego". W ocenie skarżących doszło do niejednolitości orzecznictwa organów, gdyż podobne działki (nr 2408/1, 2408/3, 2408/4 i 2408/5) doczekały się pozytywnego zaopiniowania projektu podziału, choć ich sytuacja pod względem dostępu do drogi była analogiczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, na co wskazuje art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszej części P.p.s.a. W powyższym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu materialnemu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. eliminacja przedmiotu skargi z obrotu prawnego następuje w razie stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynika sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wspomniany przepis zezwala zatem sądowi administracyjnemu na uwzględnienie skargi z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, które wymagało wyeliminowania kwestionowanego postanowienia z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W analizowanej sprawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy [...] negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr 2408/6 położonej w C. na działki nr 2408/7, 2408/8, 2408/9, 2408/10, 2408/11, 2408/12, 2408/13, 2408/14, 2408/15, 2408/16, 2408/177, 2408/18, 2408/19. Jako przyczynę takiego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 39 poz. 766) działka 2408/6 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr [...], której część przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową a część jako teren użytków rolnych. Przedłożona na załączniku graficznym przez M. i P. Z. propozycja podziału działki Nr 2408/6 jest niezgodna z ustaleniami w/w planu. Niezgodność polega na tym, że na propozycji podziału zaprojektowana została droga o Nr 2408/9, której nie przewiduje miejscowy plan i nie wszystkie wydzielone działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Stanowisko organu I instancji zostało zaaprobowane w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji. Z mocy przepisu art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje między innymi wójt. Opinię wyraża w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 u.g.n. kryterium opiniowania stanowi zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Działka 2408/6 położona w miejscowości C. zgodnie z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 39 poz. 766) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nr [...], której część przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową a część jako teren użytków rolnych. Plan przewiduje minimalną szerokość dla tworzonych działek na 18,0 m i bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Plan przewiduje również minimalną powierzchnię działek wynoszącą 1000 m2 oraz wprowadza zakaz wydzielania nowych działek budowlanych bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Interpretacja ustaleń planu miejscowego dokonana przez organy obu instancji - zdaniem Sądu - narusza ustalenia Planu i rzeczywistą intencję uchwałodawcy. Kryteria podziału nieruchomości ustala między innymi przepis art. 93 u.g.n. Przepis ten w ust. 3 wyklucza możliwość podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Przepis ten jednak stanowi, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego oznaczony nr [...] w zakresie w którym obejmuje część działki nr 2408/6 w części dotyczącej zabudowy mieszkaniowe (MN) dotyczy powierzchni około 3,3 ha. Trudno jest przyjąć, że intencją Gminy przy uchwalaniu Planu było doprowadzenie do wydzielenia kilkunastu działek o szerokości około 18 m w sytuacji kiedy ich długość wynosiłaby około 120 m. Powierzchnia takich działek wynosiłaby około 22 arów, a one same byłyby bardzo nieforemne, tak bowiem ukształtowane byłyby działki gdyby pojęcie "bezpośredni dostęp do drogi publicznej" rozumieć dosłownie. Plan Zagospodarowania nie zakazuje wydzielenia w terenie MN drogi wewnętrznej. Sąd uznaje, że "bezpośrednim dostępem do drogi publicznej" w rozumieniu przedmiotowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego jest również możliwość dostępu do takiej drogi za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Ze stanowiskiem Sądu w sposób pełny koresponduje cytowany wcześniej przepis art. 93 u.g.n. przewidujący, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu i trudno jest przyjąć, że intencją uchwałodawcy było zawarcie w Planie ustalenia sprzecznego z powołanym przepisem ustawy. Prowadząc na nowo postępowanie obowiązkiem organu będzie zbadanie zgodności z Planem Zagospodarowania Przestrzennego wniosku M. i P. Z. z uwzględnieniem wytycznych Sądu co do interpretacji zawartego w Planie pojęcia "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" i wydanie właściwej opinii stosownie do poczynionych ustaleń. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie po myśli przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a orzekł, jak w sentencji wyroku.