II SA/Rz 581/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Boguchwale z dnia 20 sierpnia 2015 r. nr XII 148.2015 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa -skargę oddala- JK wystąpił ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w [.] nr [.] z dnia [.] sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [.], zarzucając naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. w zakresie, w jakim określa odrębność organów sołectwa – organu uchwałodawczego, w tym jego interesu prawnego jako mieszkańca sołectwa [.] oraz uczestników zebrania wiejskiego, do inicjatywy uchwałodawczej. Przyjęte zapisy naruszają jego interes prawy oraz uprawnienia wynikające z art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 32, art. 54 Konstytucji RP, w tym uprawnienie do równego traktowania przez władze publiczne oraz wolności w wyrażaniu swoich poglądów. Skarżący kwestionuje zapisy statutu sołectwa zawarte w: 1) § 12 pkt 8 - "do zadań Sołtysa należy przygotowanie uchwał na Zebranie Wiejskie", 2) § 17 pkt 4 - "o zwołaniu Zebrania Sołtys informuje Burmistrza na 7 dni przed terminem Zebrania z podaniem terminu, miejsca, porządku obrad oraz projektami uchwał", 3) § 18 ust. 1 - "zebranie wiejskie otwiera i przewodniczy jego obradom sołtys lub na jego wniosek innych uczestnik zebrania zatwierdzony przez zebranie wiejskie", 4) § 18 ust. 5 pkt 3,4 - "prowadzący zebranie wiejskie uprawniony jest do: określania ilości czasu dla każdego mówcy, odbierania głosu mówcy". W ocenie skarżącego przygotowanie projektów uchwał powinno się odbyć według woli zebrania wiejskiego, a nie woli sołtysa. Ten powinien jedynie spisać treść wypracowaną przez zebranie wiejskie, a nie mieć obowiązku wynikającego z § 17 pkt 4 statusu o treści projektu uchwały powiadamiać Burmistrza na 7 dni przed zebraniem wiejskim. W statucie brakuje zaś przepisów przyznających inicjatywę uchwałodawcza innym podmiotom niż sołtys. W § 39 Statusu przewidziano zaś, że Burmistrz będzie mieć 21 dni na zweryfikowanie uchwały zebrania wiejskiego. Określona w Statucie rola sołtysa na zebraniu wiejskim jest zbyt duża w stosunku do uprawnień członków tego zebrania. Przyjęte rozwiązania naruszają standardy demokratyczne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [.], działająca przez Burmistrza Gminy [.], wniosła o jej oddalenie podkreślając, że uchwała była kontrolowana przez organ nadzoru – Wojewodę [.], który nie stwierdził jej nieważności, lecz skierował do publikacji (Dz. U. W. [....] z [...].09.2015 r. poz. [...]). W ocenie Burmistrza skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, a zatem nie został spełniony warunek dopuszczalności skargi określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała precyzuje zadania sołtysa i zebrania wiejskiego, rozstrzyga tylko ogólne sprawy administracyjne i porządkowe. Uznano za zasadne przedstawianie przez Sołectwo projektów uchwał Burmistrzowi, aby możliwe było przygotowanie się do ewentualnej dyskusji, zgłaszania uwag i wyjaśnień przez organ wykonawczy Gminy podczas zebrania wiejskiego. Nie ogranicza to jednak uprawnień zebrania do zmiany treści uchwały, jak też i całkowitego jej odrzucenia. Służyć ma to również powiadamianiu mieszkańców o porządku zebrania wiejskiego. Brak zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwana dalej: "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Podstawę prawną do zaskarżenia uchwały rady gminy stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) dalej zwanej "u.s.g.". Zgodnie z jego brzmieniem "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Aby skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwały skarżący musi wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt I, OSK 1209/13 w LEX nr 1391696). Tego rodzaju pogląd jest jednolity w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Mówiąc inaczej strona musi wykazać, że naruszenie przez organ uchwałą konkretnego przepisu prawa negatywnie i bezpośrednio wpływa na sferę uprawnień tego podmiotu, pozbawia go tych uprawnień czy też je ogranicza. Musi więc wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2236/12 oraz z 16 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1424/12, publ. na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ugruntowany jest także w orzecznictwie pogląd, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru powszechnego - actio popularis (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 2013 r. sygn. I OSK 1761/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2013 r. sygn. II SA/Go 923/12). Zatem samo naruszenie prawa ani potencjalny stan zagrożenia interesu prawnego czy uprawnienia nie są wystarczające do uznania, że stronie skarżącej przysługuje legitymacja do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem sprawa ze skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest sprawą "indywidualnych interesów lub uprawnień" a nie sprawą "uchwały". Sąd stwierdził, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia i wniesiona w przepisanym terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Okolicznością niesporną jest, że skarżący jest mieszkańcem sołectwa. Jako członkowi zebrania wiejskiego przysługują mu określone uprawnienia o korporacyjnym charakterze, jak np. udział w zebraniach, bierne i czynne prawo wyborcze, udział w konsultacjach itp. W układzie prawnym oraz terytorialnym w ramach zasadniczego podziału państwa mogą funkcjonować jednostki podziału pomocniczego istotne z punktu interesów wspólnot lokalnych. Tworzenie takich jednostek w prawie polskim reguluje art. 5 ust. 1 u.s.g.. Stanowi on, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [.] r. Rady Miejskiej w [.] z dnia [.] sierpnia 2015 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa [.]. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Do takiej uchwały odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, według zasady i trybu wydawania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie. Delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nim, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres przedmiotowy unormowań, jakie w szczególności powinien zawierać statut jednostki pomocniczej wskazując, że akt ten winien określać w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Analiza treści art. 35 ust. 3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że określając materię, pozostawioną do uregulowania radzie gminy w statucie jednostki pomocniczej, wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 35 ust. 1 u.s.g. O ile użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" bezspornie wskazuje, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wymaga, aby statut jednostki pomocniczej gminy regulował wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy również, że wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 2 składają się na treść statutu. W skardze zarzucono, że zapisy przyjęte w § 12 pkt 8 statutu określające, że do zadań sołtysa należy przygotowanie uchwał na zebranie wiejskie; § 18 ust. 1, że zebranie wiejskie otwiera i przewodniczy jego obradom sołtys lub na jego wniosek inny uczestnik zebrania zatwierdzony przez zebranie wiejskie narusza art. 36 ust. 1 u.s.g. w zakresie odrębności organów sołectwa, to jest organu uchwałodawczego, którym jest zebranie wiejskie od organu wykonawczego, którym jest sołtys, naruszają interes prawny skarżącego, gdyż istotnym elementem obrad zebrania wiejskiego jest podejmowanie uchwał po wspólnym zredagowaniu ich treści podczas zebrania. W odpowiedzi na skargę przedstawiciel Rady oraz obecny na rozprawie pełnomocnik organu podał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego we wniesieniu skargi, gdyż nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. W szczególności nie można uznać za takie naruszenie zapisu § 12 pkt 8 statutu o przygotowywaniu projektu uchwał na zebranie wiejskie przez sołtysa oraz § 17 ust. 4 stanowiącego, że o zwołaniu zebrania wiejskiego sołtys informuje burmistrza na 7 dni przed terminem zebrania z podaniem miejsca, porządku obrad oraz projektami uchwał. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów i argumentów organu na wstępie podkreślić należy, że sołectwo jest jednostką pomocniczą jednostki samorządu terytorialnego, która je powołała i przygotowanie oraz przesłanie przez sołtysa do burmistrza informacji o terminie zebrania wiejskiego leży w sferze organizacji pracy jednostki pomocniczej. Dodać należy również, że jednostka pomocnicza nie została wyposażona przez ustawodawcę w osobowość prawną. Z § 19 ust. 2 statutu sołectwa wynika, że w głosowaniu nad uchwałami na zebraniu wiejskim biorą udział mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania w wyborach do rady miejskiej i to właśnie przez udział w zebraniu wiejskim i poprzez akt głosowania dochodzi do kreowania treści uchwał. Sam projekt uchwały nie posiada żadnego waloru aktu administracyjnego i dlatego przesłanie projektu do organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest ograniczeniem praw członków zebrania wiejskiego, aby zebranie wiejskie nadało procedowanej uchwale treść zgodną z wolą jego uczestników. Stosownie do § 17 statutu sołectwa, o terminie miejscu i porządku obrad o zwołanym zebraniu wiejskim informuje się w sposób zwyczajowo przyjęty mieszkańców sołectwa. Zatem tematyka, jaka ma być przedmiotem obrad wręcz powinna być znana tak mieszkańcom sołectwa jak i burmistrzowi, który jest organem Gminy, w ramach której działa sołectwo i której ma ono służyć pomocą. Nie są zatem trafne argumenty skargi, że przedkładanie projektów uchwał na 7 dni przed terminem zebrania wiejskiego formalizuje i biurokratyzuje procedury oraz uniemożliwia inicjatywę uchwałodawczą. Zauważyć należy, że zwołanie zebrania wiejskiego może nastąpić z inicjatywy burmistrza (§ 17 pkt 5 statutu). Niezasadne są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1 statutu, dotyczące otwierania i prowadzenia obrad przez sołtysa, co w ocenie skarżącego powoduje, że przypisano mu zbyt dużą rolę, jako organowi wykonawczemu sołectwa, i który ma pozycję dominującą wobec organu uchwałodawczego. Kwestia ta nie jest jednak uregulowana w materii ustawowej, więc pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Mając jednak na uwadze treść art. 30 ust. 2 u.s.g. wskazać należy, że przygotowanie projektów uchwał rady gminy należy do wójta. Tego rodzaju działania służą bowiem zapewnieniu sprawnego przeprowadzenia obrad, gdyż mieszkańcy sołectwa będą mieli możliwość wcześniejszego przygotowania się do kwestii istotnych dla sołectwa. Niezasadny jest też argument przedstawiony przez skarżącego na rozprawie, że przygotowanie projektu uchwał może przysparzać sołtysowi pewnych trudności ze względu na różnorodność tematyki i stopień jej skomplikowania. Otóż ciałem o charakterze pomocniczym i doradczym sołtysa jest rada sołecka i sołtys w razie potrzeby może korzystać z jej pomocy (§ 13 statutu). Podobną regulację na poziomie ustawowym zawiera art. 11a ust. 1 u.s.g. Zapis zawarty w § 18 ust. 5 pkt 3 i 4 statutu stanowiący, że przewodniczący zebrania wiejskiego jest uprawniony do określenia ilości czasu dla każdego mówcy i odebrania głosu mówcy wprawdzie ogranicza (narusza) korporacyjne uprawnienia skarżącego, jako członka zebrania wiejskiego, do swobodnego i nieograniczonego wypowiadania się, ale nie narusza prawa. Zapisy te mają charakter porządkowy i ich celem jest zapewnienie porządku obrad oraz czuwania nad tym, aby dyskusja dotyczyła problematyki, którą ma zajmować się zwołane zebranie wiejskie. W przypadku, gdy duża liczba uczestników zebrania wiejskiego zgłosi chęć zabrania głosu sołtys jest uprawniony do określenia czasu wypowiedzi czy dyskusji dla każdego mówcy. Regulacja § 18 jest więc instytucją tzw. policji sesyjnej, która jest wszechobecna w życiu ciał kolegialnych, np. rady gminy, rady powiatu, czy parlamentu. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania. Zakwestionowany przez skarżącego przepis ze swej istoty nie ma jednak na celu pozbawienia osoby uprawnionej do wypowiadania się na zebraniu wiejskim. W konsekwencji nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP wymienionych w skardze, jako że każdy członek zebrania wiejskiego podlega tym samym regulacjom, w tym konieczności stosowania się do regulacji porządkowych związanych z przebiegiem zebrania. Końcowo Sąd stwierdza, że dla realizacji zgłaszania przez mieszkańców sołectwa inicjatywy uchwałodawczej, ale w granicach kompetencji sołectwa określonych zaskarżoną uchwałą służy § 12 i 17 ust. 5 statutu sołectwa [.]. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.