II SA/Rz 582/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] II SA/Rz 582/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. J.jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dn.[...].03.2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności gospodarczej. Postępowanie w tej sprawie wszczął Starosta, w oparciu o pismo Straży Miejskiej w M. przekazującej informację o interwencjach A. J. odnośnie uciążliwości prowadzonej działalności gospodarczej przez firmę R. s.c. w M. przy ul.C. 129. Organ przesłuchał M. Rz. jako współwłaściciela spółki R. na okoliczność uciążliwości w zakresie hałasu powstającego w wyniku jej działalności. Do akt sprawy dołączono kopie badań i orzeczenie wydane w dn.23.08.2004r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (WIOŚ) Delegaturę w T.. Starosta w następstwie tego wydał dwie decyzje w dn.[...].01.2005r. oraz [...].01.2005r., obie o nr [...]. Pierwszą z nich umorzył postępowanie w sprawie uciążliwości w zakresie nie przestrzegania przepisów ochrony środowiska tj. prac remontowych samochodów, mycia pojazdów samochodowych w firmie R. w M. przy ul.C. 129. W motywach tej decyzji wskazano, że z zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynikać ma, że s.c. R. nie posiada żadnych samochodów, a jej działalność ogranicza się do wynajmu pokoi. Na działce przy ul.C.129 w M. parkowane mają być pojazdy firmy M.l. Drugą decyzją Starosta orzekł, po rozpoznaniu wniosku Straży Miejskiej w M. o odmowie wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności gospodarczej w firmie M. w M. przy ul.C. 129. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.104 § 1, art.105 § 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.1, art.62 ustawy z 27.07.2001r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz.1085) oraz art.138, 141, 144, 146, 362, 378 ustawy z 27.01.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm. zwana dalej Poś), a także § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz.2573). W uzasadnieniu tej decyzji podano te same elementy, co w decyzji z 19.01.2005r. w aspekcie umorzenia postępowania wobec s.c. R.. Dodatkowo podano, że firma M. zajmuje się działalnością gospodarczą w zakresie transportu pasażerskiego lądowego, transportu drogowego pojazdami uniwersalnymi, wynajmu samochodów ciężarowych z kierowcą. Przeprowadzone kontrole i badania poziomu emitowanego hałasu w dniach 24.11.2003r., 3.06.2004r., 4.08.2004r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska mają wskazywać, że nie dochodzi do przekraczania wartości progowych poziomów hałasu. W terminie otwartym do wniesienia odwołania podanie noszące znamiona odwołania wniosła A. J.. W treści tego odwołania podano, że jest ono zaskarżeniem zarówno decyzji odmawiającej ograniczenia działalności, jak też decyzji umarzającej postępowanie. Odwołująca się wskazała, że decyzja z [...].01.2005r. jest dla niej krzywdząca, firma M. nie posiada tytułu prawnego do korzystania z drogi dojazdowej o nr ewid. 367, stanowiącej boczną drogę do ul. C., droga ta jest stale blokowana przez przyjeżdżające na działkę samochody, nie jest przestrzegana cisza nocna. W ocenie odwołującej się działalność gospodarcza w postaci swoistego rodzaju bazy samochodowej nie powinna być wykonywania w tym terenie. W konkluzji wniosła o uchylenie decyzji, zaznaczając iż do działalności firmy R. nie wnosi zastrzeżeń, albowiem zaprzestano wyjazdów z działki w porze rannej. Rozpoznając powyższe odwołanie potraktowano je jako środek zaczepienia decyzji Starosty z [...].01.2005r. i opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało ją w mocy. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał wyłącznie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. W uzasadnieniu zrekapitulowano treść odwołania, przebieg postępowania przed organem I instancji oraz wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji starosty. SKO podało, iż postępowanie prowadzone było w oparciu o zgłoszenie A. J. do Straży Miejskiej odnośnie prac remontowych, mycia pojazdów oraz przekraczania poziomu hałasu, a także iż organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na przepisach ustawy z "27.04.2004r." Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.,). Zacytowano treść art.138, 141, 144 cyt. ustawy. Wskazując na dyspozycję art.362 Poś wskazano na przesłanki wydania przez organ ochrony środowiska decyzji, którą można nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego. W ocenie kolegium negatywne oddziaływanie to tyle, co prowadzące do "szkodliwego" skutku, takiego zaś w oparciu o wyniki przeprowadzonych kontroli i pomiarów hałasu nie stwierdzono. Organ odwoławczy wywiódł zarazem, iż odwołująca się może dochodzić ewentualnej kwestii negatywnego oddziaływania w obszarze prawa cywilnego na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. J., zarzucając brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w szczególności pominięcia ilości i rodzaju sprzętu ekploatowanego przez firmę M., który ma negatywny wpływ na jej nieruchomość, domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazuje na krzywdzący charakter zapadłej decyzji, podaje iż firma M. prowadzi szeroki zakres usług jak przyjmowanie i wysyłanie paczek, mycie i naprawę samochodów, obsługę pasażerów. Działka sąsiednia wobec skarżącej zajęta pod działalność jest wąska, usytuowana jest w gęstej zabudowie, dochodzi do niszczenia ogrodzenia działki siostry skarżącej. Hałaśliwe jest otwieranie długiej bramy, wątpliwości stawia także skarżąca wobec tytułu prawnego do korzystania z działki nr 367, stanowiącej drogę dojazdową do działki, na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, że orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wskazuje, iż działalność firmy M. nie powoduje przekroczeń wartości progowych określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9.01.2002r. (Dz.U. Nr 8, poz.81), brak było zatem podstaw do ustalenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Kwestia uprawnień do korzystania z drogi dojazdowej nie była objęta przedmiotem postępowania. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającego wydania decyzji nakładającej obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności gospodarczej w firmie M. w M. przy ul.C. 129. Adresatem decyzji tak I jak i II instancji uczyniono podmiot określony jako "M.", podczas gdy z akt sprawy niedwuznacznie wynika, że pod określeniem tym kryje się M. Rz. prowadzący działalność gospodarczą. Z tego względu błędnie obie decyzje wskazują oznaczenie strony postępowania. Przypomnieć należy, że według art.28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, z kolei art.29 k.p.a. wskazuje iż stronami mogą być osoby fizyczne, osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne, a także organizacje społeczne, także jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Nietrafnie zatem adresatem obu decyzji uczyniono podmiot określony jako "M.". Pod tym określeniem kryje się osoba fizyczna – M. Rz., prowadzący działalność gospodarczą. Decyzja Starosty z [...].01.2005r. nie zawiera w praktyce uzasadnienia prawnego. W myśl art.107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji w podstawie prawnej podał szereg przepisów k.p.a. i Poś oraz innych aktów normatywnych, mających stanowić podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, ale tych przepisów nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, ani ich nawet nie przytoczył. Utrzymanie zatem w mocy takiej decyzji przez organ odwoławczy oznacza niedopuszczalną, z punktu widzenia funkcji art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., akceptację dla decyzji pozbawionej uzasadnienia pod względem prawnym. Zdaniem Sądu wydane w sprawie decyzje zapadły także z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie zbierania dowodów. Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że oparto tę decyzję wyłącznie na wyjaśnieniach M. Rz. oraz wynikach pomiarów poziomu emitowanego hałasu przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania w sprawie przez WIOŚ Delegaturę w T., które nie wskazują na przekraczanie tzw. wartości progowych. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z art.81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art.10 § 2. Okoliczności takich, jak wzgląd na niezwłoczność działania przez organ zapewne nie było, skoro w aktach sprawy brak adnotacji o przyczynach odstąpienia od zapewnienia stronie czynnego udziału, o jakiej mowa w art.10 § 3 k.p.a.. W myśl art.79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych i oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a także ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może dawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przed wydaniem decyzji organ powinien umożliwić stronie prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art.10 § 1 k.p.a. in fine). Wszystkim tym obowiązkom uchybił organ I instancji, co powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów o postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). To z kolei uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien zebrać dowody w sposób zgodny z przepisami k.p.a., umożliwiać udział stronom w ich przeprowadzaniu oraz zapoznać z tymi dowodami strony przed wydaniem decyzji. Niezależnie od powyższych przesłanek, które legły u podstaw przekonania Sądu o zasadności uchylenia decyzji obu instancji, zwrócić uwagę należy na to, że kwestię dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku normuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dn.29.07.2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz.1841). W odpowiedzi na skargę SKO nie podając nazwy rozporządzenia, wywodzi, iż zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska firma M. nie przekracza wartości progowych poziomów hałasu określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dn.9.01.2002r. w sprawie wartości progowych poziomu hałasu (Dz.U. Nr 8, poz.81). Kolegium nie zwróciło uwagi, że w przypadku zarzutu przekraczania hałasu ponad dopuszczalny poziom w grę wchodzą wartości określone nie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9.01.2002r., ale w rozporządzeniu tegoż organu z dn.29.07.2004r.. Kolegium błędnie także podało w uzasadnieniu swej decyzji samą datę Poś, ustawę tę uchwalono w dn.27.04.2001r., a nie w 2004r.. Reasumując: organ I instancji winien ponowić czynności dowodowe, ustalić w sposób jednoznaczny podmiot władający instalacją lub urządzeniem, korzystanie z których ma wywoływać negatywne oddziaływanie na środowisko, uwzględniając zastosowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z 29.07.2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu i w zależności od poczynionych niewadliwie ustaleń faktycznych wydać stosowną decyzję. SKO winno natomiast wezwać wnoszącą odwołanie o jednoznaczne sprecyzowanie zakresu tego odwołania, albowiem w jego treści, abstrahując iż jest ono skonstruowane jako odwołanie od jednej decyzji, to zawiera także treść, sugerującą że A. J. odwołuje się również od decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak na wstępie. Z racji negatywnego charakteru decyzji wyroku nie opatrywano klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa.