II SA/Rz 583/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia Sióstr [...].na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Zgromadzenia Sióstr [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej "u.p.z.p"). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] zwróciła się z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Rozbudowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na dz. nr: [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [....]". Inwestycja liniowa z przebiegiem przez teren części dz. nr: [...] i [...] obr. [...] w [...]. Po rozpoznaniu ww. wniosku Dyrektor Biura Rozwoju Miasta decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Przed wydaniem decyzji dokonano oceny stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację zamierzenia, a wnioskodawca przedłożył wymagane dokumenty. Decyzję wydano po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami. Stronom postępowania zapewniono czynny udział. Nie zostały zgłoszone żadne uwagi. Sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś projekt decyzji sporządzony został na podstawie art. 60 ust.4 u.p.z.p., przez osobę spełniającą jeden z warunków zawartych w art. 5 u.p.z.p. Odwołanie od tej decyzji złożyło Zgromadzenie (zwane dalej w skrócie: "Zgromadzenie") wskazując, że planowana inwestycja będzie przebiegać przez nieruchomość stanowiącą ich własność, na co nie wyraża zgody. Podkreślono, że także w dniu [...] grudnia 2019 r. strona złożyła oświadczenie, że nie wyraża zgody na rozbudowę gazociągu. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołując się na ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz art. 54, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że organ I instancji przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 grudnia 2019 r., której ustalenia uwzględniono w decyzji, stwierdzono, że teren inwestycji położony w obr. [...] przy ul. [....] w [...] , tj. działka [...] obr. [...] zabudowana jest obiektami sakralnymi, natomiast działka nr [...] obr. [...] stanowi teren drogi wewnętrznej. Działki objęte wnioskiem zostały sklasyfikowana jako: dz. [...] obr. [...] jako tereny mieszkaniowe (B), dz. [...] obr. [...] jako drogi (dr). SKO podało, że zgodnie z art. 61 ust 3 u.p.z.p. przepisów dotyczących spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także dostępu do drogi publicznej nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W ramach inwestycji planowana jest budowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia o długości ok. 90,0 m i średnicy dn 63 mm, wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinne. Wskazano, że dla obszaru bezpośrednio przylegającego do terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Wysockiego IV/4 (uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 28 marca 2008 r., Dz. Urz. Wojew. [...] z 2008.r. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 2008 r.). W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że wobec tego, że całość inwestycji położona jest w obszarze i terenie górniczym "[....]" zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska, nr [...] z dnia[...] września 2015 r. uzgodniona ona została ("zgoda milcząca") z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego (art. 53 ust. 4 pkt 4 i ust. 5 u.p.z.p.). Nadto inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym udokumentowano złoża kopalin (złoże gazu ziemnego "[...]" GZ 4610), zatem uzyskano uzgodnienie ("milcząca zgoda") z Ministrem Klimatu w Warszawie (art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p.). Teren inwestycji zlokalizowany jest w sąsiedztwie ul. [...] w [...]. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. ([...]) uzgodnił pozytywnie bez uwag planowane zamierzenie (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 października 2019 (Dz. U. Wojew. [...] z dnia [...] listopada 2019 r., poz. [...]) w sprawie likwidacji dotychczasowej aglomeracji [...] oraz wyznaczenia nowej aglomeracji [...] - obszar inwestycji jest zlokalizowany w granicach obecnej aglomeracji. Projektowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zmieni natomiast zagospodarowanie terenu przez wprowadzenie nowych odcinków sieci infrastruktury technicznej. Planowana inwestycja służyć będzie zaopatrzeniu w gaz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na dz. nr [...],[...], [...] obr. [...] w [...]. Kolegium wskazało, że strona Odwołująca nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości gruntowej pod rozbudowę gazociągu, jako ingerującego w jej prawo własności. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśniło, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Ponadto decyzja lokalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, a organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. W okolicznościach sprawy planowana inwestycja spełnia warunki określone przepisami obowiązującego prawa. Stosownie do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto decyzja taka ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany w sprawie wydać decyzję pozytywną. SKO zaznaczyło przy tym, że decyzja ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Nie przesądza ona o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzja taka nie uprawnia do podejmowania działań związanych z rozpoczęciem robót budowlanych. Szczegółowe rozwiązania techniczne będą bowiem przedmiotem oceny właściwych organów na kolejnym etapie inwestycyjnym, zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Kolegium wskazało przy tym, że w pkt 2.3 decyzji organ I instancji zawarł warunek, że projektowana inwestycja nie może spowodować zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. Zawarto ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt 4), wskazano jakie przepisy należy uwzględnić przy wykonaniu projektu budowlanego (pkt 7). Końcowo Kolegium wyjaśniło, że Zgromadzenie, na kolejnym etapie inwestycyjnym, będzie mogło podnosić zarzuty wynikające z tytułu własności nieruchomości przez którą ma przebiegać planowana inwestycja. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożyło Zgromadzenie – reprezentowane przez pełnomocnika adw. G. T. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 2 lit b) i c) poprzez uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji w sytuacji, w której złożony wniosek: - nie określa lokalizacji zamierzonej inwestycji stwierdzając, że "granice terenu objętego wnioskiem/przebieg inwestycji liniowej [oznaczono] kolorem: różowym/czarnym" przez co "granice terenu" zostały utożsamione z "przebiegiem inwestycji liniowej", a na załączonej do wniosku mapie wykorzystano jedynie kolor zielony i czarny; - nie zawiera danych charakteryzujących wpływ na środowisko (formularz pozostawiono bez wypełnienia); 2) art 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez: - określenie granic terenu objętego wnioskiem jako obszaru o szerokości ok. 15 metrów w sytuacji, w której planowana inwestycja ma polegać na budowie gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 63 mm, wobec którego strefa ochronna wynosi jedynie 1 metr, licząc po 0,5 m od osi gazociągu, - brak analizy stanu faktycznego i prawnego terenu dokonanej w sposób uwzględniający potrzebę ochrony praw osób trzecich - właściciela nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w szczególności przez pominięcie możliwości zrealizowania inwestycji w całości na sąsiedniej działce numer [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej, do której ustawowych zadań należy zaopatrzenie w gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) oraz pominięcie istniejących już w najbliższym sąsiedztwie gazociągów; 3) art 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ust 1 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez: - wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia, które nie stanowi realizacji potrzeb zbiorowości lokalnej (celu publicznego), lecz służy jedynie właścicielom jednej nieruchomości, - niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ uznał, że zamierzenie budowlane stanowi realizację celu publicznego. Strona skarżąca zawnioskowała ponadto o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodu z dokumentu – pisma negocjacyjnego [....] z dnia [..].01.2020 r., na okoliczność: parametrów zamierzenia budowlanego, czynienia przez inwestora przygotowań do pozyskania praw do terenu stanowiącego własność Skarżącego w zakresie wyznaczonym decyzją wydaną w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wspomniana kontrola, w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn, które podlegały uwzględnieniu z urzędu. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r.([...]), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r. ([...]), ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego p.n. "Rozbudowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na dz. [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...]. Inwestycja liniowa z przebiegiem przez teren części dz. [...] i [...] obr. [...] w [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięć ww stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi zastrzeżeń dokonana w sprawie przez orzekające organy administracji publicznej kwalifikacja planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 tej ustawy przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) (...) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację ich celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020, poz. 65). Wskazany wyżej przepis w pkt 2 wśród celów publicznych wymienia "budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów, i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Niewątpliwie więc przedmiotowa inwestycja (rozbudowa gazociągu wraz z budową przyłącza gazowego) stanowi budowę "przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu" , w rozumieniu cytowanego przepisu. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 i.p.z.p.). Decyzja taka, co do zasady, jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji na określonym obszarze. Ma więc odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Po myśli art. 53 ust. 6 u.p.z.p. odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Nie ulega zatem wątpliwości, że spełnienie warunków określonych w cytowanym przepisie jest niezbędne do rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy. Prawidłowo wniesione odwołanie od decyzji o ustaleniu inwestycji to takie, które spełnia warunki określone wskazanym przepisem. W rozpoznawanej sprawie od wydanej w pierwszej instancji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odwołanie złożone przez Zgromadzenie (będące właścicielem działki nr [...]) nie spełnia żadnego z warunków określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Zawiera bowiem w swej treści jedynie kategoryczne oświadczenie strony, iż nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości poł. w [...] obręb [...] nr dz. [...] pod rozbudowę gazociągu (nawiązując również do wcześniejszego pisemnego oświadczenia z dnia [...] rudnia 2019 r. tożsamej treści). Nadto zawiera informację o przeprowadzeniu remontu domu przy ul. [...] i zagospodarowaniu całej posesji. Mimo tych oczywistych braków, odwołanie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy (bez wezwania strony do ich usunięcia). Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło więc do zaniedbania przez organ odwoławczy również obowiązków proceduralnych, przewidzianych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń.