II SA/Rz 584/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Ryszard Bryk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia opinii technicznej wykonanego przyłącza wodociągowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 roku [...]– wydane w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt.2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) określanej dalej jako k.p.a. oraz art. 81c ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. ze zm.) – po rozpatrzeniu zażalenia T F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 roku znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia opinii technicznej , uchylające zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia tej opinii, oraz ustalające nowy termin tj do dnia 31 sierpnia 2008 roku , w pozostałej części utrzymujące to postanowienie w mocy. Rozstrzygnięcie organu I instancji zobowiązywało A. P. do przedłożenia opinii technicznej opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia branżowe, stwierdzającej, czy przyłącz wodociągowy doprowadzający wodę pitną do budynku mieszkalnego z istniejącej studni kopanej, usytuowanej w granicy pomiędzy działkami nr ewid. 19 i 20 położonymi w miejscowości Ż., gm. [...], wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną – w terminie do 30 czerwca 2008 roku. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14 maja 2007 roku organ ustalił, że w granicy pomiędzy działką nr 19 stanowiącą własność T. F. a działką nr 20 będącą własnością A. P. usytuowana jest studnia kopana wykonana z kręgów betonowych o średnicy 90 cm i głębokości około 12m. Do studni A. P. wykonał przyłącz wodociągowy prowadzący do części jego budynku mieszkalnego bez uprzedniego zgłoszenia tego faktu w Starostwie Powiatowym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku , znak [...] A. P. zobowiązany został na podstawie art. 49b Prawa budowlanego do dostarczenia dokumentów pozwalających na legalizację przedmiotowego przyłącza po wniesieniu stosownej opłaty legalizacyjnej. Wobec nieprzedłożenia powyższych dokumentów oraz nieuiszczenia wskazanej opłaty, decyzją z dnia [...] pażdziernika 2007 roku nakazano rozbiórkę przyłącza. Na skutek odwołania A. P. od wymienionej decyzji organ II instancji uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zastosowanie błędnego trybu tj. określonego w art. 49b zamiast tego z art. 50 – 51 prawa budowlanego Rozpatrując sprawę ponownie po rozstrzygnięciu kasacyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął iż przedmiotowy przyłącz wodociągowy zalicza się do urządzeń technicznych , o których mowa w art. 9 prawa budowlanego, a zatem stanowi urządzenie budowlane. W związku z tym zobowiązał A. P. do przedłożenia opinii technicznej określonej w sentencji postanowienia z dnia [...] maja 2008 roku, która pozwoli stwierdzić czy prace budowlano – instalacyjne przeprowadzone bez nadzoru osoby do tego uprawnionej wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami sztuki budowlanej i nie zagrażają zdrowiu użytkowników studni. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2008 złożyła T. F., wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła, iż obowiązek określony w kwestionowanym przez nią rozstrzygnięciu został już wcześniej nałożony na A. P., który obowiązku nie wykonał. Zdaniem żalącej się , organ błędnie wskazał podstawę prawną postanowienia podając, że przyłącz zalicza się do grupy urządzeń technicznych w oparciu o przepis art. 9 prawa budowlanego, w sytuacji, gdy powołany przepis w ogóle nie dotyczy tej kwestii. Zwróciła uwagę, że przedmiotowa studnia stanowi dla niej jedyne źródło wody , natomiast po wykonaniu przez A. P. przyłącza nie będzie mogła korzystać z niej w dotychczasowym zakresie. Utrzymując co do zasady w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że odpowiada ono przepisom prawa. Podkreślił, że samowolnie wykonany przyłącz wodociągowy ze studni kopanej do budynku mieszkalnego jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 9 prawa budowlanego. W tej sytuacji rzeczą organów nadzoru budowlanego jest wyjaśnienie , czy samowolnie wykonane urządzenie budowlane nie narusza przepisów techniczno – budowlanych i czy może być użytkowane w sposób niezagrażający zdrowiu i bezpieczeństwu tak ludzi jak i otoczenia. Uwzględniając powyższe organ uznał, iż prawidłowym jest żądanie od inwestora przedłożenia stosownej opinii technicznej, która wyjaśni powyższe wątpliwości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postanowienie oparte o art. 81c prawa budowlanego nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę i dopiero po wykonaniu nałożonego w nim obowiązku organ zobowiązany będzie do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt.1 lub 2 tej ustawy, w zależności od dokonanych ustaleń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie organu II instancji złożyła T. F., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności , ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 81c ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez bezpodstawne zobowiązanie A. P. do przedłożenia stosownej dokumentacji, w sytuacji, gdy jest on jedynie współwłaścicielem przedmiotowej studni, a zatem nie posiada żadnego prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian bez zgody skarżącej jako współwłaścicielki. Nie ma przy tym znaczenia, iż wykonany przyłącz znajduje się na działce A. P., gdyż wpływa on na funkcjonalność i użytkowanie studni jako całości. W takiej sytuacji organ powinien był, w ocenie skarżącej, wezwać ją o nadesłanie dokumentów potwierdzających jej zgodę na wykonanie przyłącza. T. F. podniosła, że przyłącz jako urządzenie budowlane wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, czego A. P. nie uczynił, dlatego też koniecznym jest orzeczenie o jego rozbiórce. Błędnym jest natomiast, zdaniem skarżącej, działanie organów mające na celu legalizację przedmiotowego przyłącza. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie : - art. 29a prawa budowlanego poprzez niezobowiązanie inwestora do przedłożenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, - art. 85§1 k.p.a. przez niedokonanie oględzin miejsca sporu oraz -art. 35 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. T. F. wskazała na art. 30 ust.7 prawa budowlanego, który powinien mieć zastosowanie w sprawie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując motywy przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując w powyższym zakresie kontroli zaskarżonego postanowienia , Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w sposób, który uzasadniałby wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Stan sprawy niezbędny do rozstrzygnięcia przedstawia się następująco. Właścicielką działki nr 19 w Ż. gm. [...] jest skarżąca T. F., a właścicielem działki sąsiedniej – nr 20 jest A. P. Na granicy działek usytuowana jest studnia kopana, zbudowana z betonowych kręgów o średnicy 90- cm i głębokości 12 m użytkowana przez właścicieli obydwu nieruchomości. W marcu 2007 roku A. P. wykonał remont studni przez wybudowanie 30 cm cokołu, uszczelnienie spoin pomiędzy kręgami i wykonanie zadaszenia . Nadto samowolnie wykonał przyłącz wodociągowy ze studni do swojego budynku mieszkalnego. Rozpatrując sprawę po raz pierwszy, organ I instancji nakazał rozbiórkę przyłącza , przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. ) zwanej dalej prawem budowlanym. Uchylając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił, jaki charakter w świetle przepisów prawa budowlanego ma wykonany przyłącz, jednak zastosowanie przepisu art. 49b wskazuje na zaliczenie go do kategorii obiektów budowlanych. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska i wskazał na przepis art. 3 ust.9 prawa budowlanego definiujący pojęcie urządzenia budowlanego, jako urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym , zapewniającego możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro wykonany przez A. P. przyłącz zapewnia dostarczenie wody do budynku mieszkalnego , należy zaliczyć go do urządzeń budowlanych. Organ przytoczył też uchwałę 7 sędziów NSA w Warszawie z 15 maja 2000 roku OPS 20/99, zgodnie z którą do rozstrzygania spraw związanych z samowolną budową urządzeń budowlanych należy stosować przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Związany oceną prawną organu odwoławczego organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę przyjął, że przedmiotowy przyłącz zalicza się do urządzeń technicznych zapewniających możliwość prawidłowego użytkowania budynku mieszkalnego. Z uwagi na fakt, że przyłącz wykonany został samowolnie, konieczne było ustalenie, czy nie narusza on przepisów techniczno – budowlanych i czy może być użytkowany w sposób niezagrażający zdrowiu i bezpieczeństwu. W tym celu postanowienie organu I instancji utrzymane w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego zobowiązuje A. P. do przedłożenia w wyznaczonym terminie opinii technicznej potwierdzającej prawidłowość wykonania urządzenia. Zaskarżone orzeczenie wydane zostało w oparciu o przepis art. 81c ust.2 i 3 prawa budowlanego. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych , a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W takiej sytuacji organy administracji architektoniczno – budowlanej mogą nałożyć , w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego , obowiązek dostarczenia, w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osobazobowiązana do ich dostarczenia / ust.2/. Na postanowienie, o którym mowa wust.2, przysługuje zażalenie /ust.3/. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne, że postanowienie wydane w trybie przytoczonego przepisu ma przede wszystkim charakter dowodowy. Działanie organu w tym trybie prowadzić ma do wyjaśnienia kwestii technicznych , które mogą być pomocne przy ustalaniu stanu faktycznego i ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, nałożenie na A. P. obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy , a ma jedynie na celu rozszerzenie materiału dowodowego . Przedłożone przez inwestora, w wyznaczonym czasie, wymagane dokumenty będą przedmiotem oceny przez uprawniony organ i pozwolą podjąć merytoryczną decyzję na podstawie przepisów art. 51 § 1 lub 2 prawa budowlanego. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące nie zobowiązania inwestora do sporządzenia planu sytuacyjnego i nie dokonanie oględzin miejsca sporu wykraczają poza przedmiot sprawy, którym jest nakaz przedłożenia opinii technicznej. Na marginesie Sąd zauważa, że zarzuty dotyczące przekroczenia zwykłego zarządu rzeczą wspólną przez A. P. nie mogą być wzięte przez Sąd pod uwagę, bowiem są to kwestie z zakresu prawa cywilnego i mogą być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny. Kwestionowane przez skarżącą postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, reformujące postanowienie organu I instancji jedynie w zakresie terminu, a co do zasady podzielające pogląd, że wydanie merytorycznej decyzji winno być poprzedzone zobowiązaniem inwestora do przedłożenia ekspertyzy, jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.