II SA/Rz 584/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 320 zł /słownie: trzysta dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...] (dalej także DIC) po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 61 ust. 2, ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), określanej następnie jako "u.f.p.". Z uzasadnienia skarżonej decyzji oraz z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego po stwierdzeniu naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) nałożył na przedsiębiorcę A. K. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" – A. K. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie w dniu 11 sierpnia 2012 r. przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Na skutek odwołania strony od powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał je w mocy. Skarga na tę ostatnią decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 178/13. W skierowanym do Naczelnika Urzędu Celnego piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. A. K. zwrócił się o umorzenie kwoty z tytułu nałożonej kary pieniężnej, wskazując, że nie jest jej w stanie uiścić w jakimkolwiek zakresie. Podkreślił, że na skutek nieopłacalności prowadzenia działalności gospodarczej i pojawiającego się zadłużenia zawiesił tę działalność, a następnie zaprzestał jej prowadzenia. Z uwagi na rozpoczęcie w 2012 r. studiów dziennych w K. nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. Pozostaje więc na utrzymaniu rodziców – rolników, posiadających niewielkie gospodarstwo rolne (7,07 ha), które w 2010 i 2013r. zostało zalane na skutek powodzi. Rodzice zaciągnęli w związku z tym kredyt na wznowienie produkcji rolnej, który podlega spłacie do 2015 r. Oprócz niego mają na utrzymaniu dwie pobierające naukę córki. Wnioskodawca podniósł, że poza przyczepą samochodową o wartości ok. 700 zł nie posiada żadnego majątku. Podkreślił, że nałożona kara pieniężna jest zbyt wysoka wobec znikomego stopnia naruszenia przez niego obowiązujących norm. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił umorzenia w całości przedmiotowej kary pieniężnej. Odwołując się od tego rozstrzygnięcia A. K. ponownie wskazał, że wysokość nałożonej na niego kary jest nieadekwatna do popełnionego czynu. Zwrócił uwagę, że urzędy celne umarzają należności z tytułu większych od popełnionych przez niego przewinień. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Po zacytowaniu treści art. 55 u.f.p. przewidującego możliwość umorzenia w całości lub w części należności pieniężnych o cywilnoprawnym charakterze przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym oraz brzmienia art. 56 ust. 1 tej ustawy zawierającego zamknięty katalog przesłanek takiego umorzenia organ odwoławczy stwierdził, że żadna z nich nie zaistniała w niniejszej sprawie. Bardziej szczegółowo odniósł się do przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.f.p., jako że zostały one podane we wniosku strony. DIC wskazał, że pierwszy z powołanych przepisów dotyczy osób prawnych, dlatego nie może być zastosowany w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się natomiast do drugiej regulacji, wskazującej na uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne organ podniósł, że brak jest podstaw do twierdzenia, że warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony. Z uzyskanego od Wydziału Egzekucji Izby Celnej [...] pisma z dnia 17 września 2013 r. - prowadzącego postępowanie egzekucyjne w sprawie nałożonej na A. K. kary pieniężnej wynika, że organ ten nie posiada pełnej informacji o sytuacji materialnej zobowiązanego. Z kolei pismo wymienionego podmiotu z dnia 28 stycznia 2014 r. wskazuje, że postępowanie egzekucyjne wobec A. K. jest bezskuteczne. Jednocześnie jednak nie potwierdza zaistnienia przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Wskazuje zaś, że podejmowane są dalsze czynności w celu ustalenia aktualnych informacji o zobowiązanym oraz o jego majątku. W odniesieniu do podniesionej w odwołaniu argumentacji o niewspółmierności nałożonej kary pieniężnej DIC wyjaśnił, że kwestia ta była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego jego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Jej uzasadnienie zawiera wyjaśnienie, że wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym jest ściśle określona w załączniku nr 3 do tej ustawy, zaś organy celne nie mają uprawnień do zmniejszania ich wysokości. Mając powyższe na uwadze, a przede wszystkim fakt, że właściwy w sprawie Wydział Egzekucji Izby Celnej [...], prowadzący postępowanie egzekucyjne w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na A. K., nie potwierdził spełnienia warunków określonych przepisem art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. DIC nie znalazł podstaw do zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań w postaci umorzenia w całości przedmiotowej należności pieniężnej. Nie zgadzając się z treścią tej decyzji A. K. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej zmianę i umorzenie postępowania wobec jego osoby, ewentualnie o symboliczne ukaranie. Wskazał, że kara w wysokości 8000 zł byłaby "katastrofą finansową" dla jego rodziny. Skarżący podkreślił, że nie był świadomy, iż oprócz przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązują go jeszcze regulacje ustawy o transporcie drogowym; dowiedział się o tym dopiero w trakcie kontroli. Podniósł, że w momencie rozpoczynania prowadzenia działalności gospodarczej był bardzo młody – uczeń liceum ogólnokształcącego, zaś środek transportu użyczali mu rodzice. Z uwagi na trudności finansowe musiał zrezygnować z rozpoczętych w K. studiów. Obecnie jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Podniósł, że społeczna szkodliwość jego czynu była bardzo niska. W odpowiedzi na skargę DIC wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że okoliczności, na które powoływała się strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia kary pieniężnej będącej aktualnie przedmiotem wniosku o umorzenie mogą być traktowane jako usprawiedliwienie zaistniałej sytuacji, jednak nie dają wystarczających podstaw do zastosowania art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który to przepis daje możliwość niewszczynania postępowania o nałożenie kary pieniężnej bądź umorzenia postępowania już wszczętego. Wysokość kary wynikała natomiast ze stosownych regulacji prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych są m. in. decyzje administracyjne, na co wskazuje art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrola ta sprawowana jest pod kątem legalności, a zatem sprowadza się do sprawdzenia, czy postępowanie prowadzące do podjęcia decyzji odpowiada przepisom prawa, jak też, czy rozstrzygnięcie to stanowi wyraz dokonania przez organ subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod właściwą regulację prawną oraz czy zastosowana wykładnia tej regulacji jest prawidłowa. Usunięcie z obrotu prawnego przedmiotu skargi poprzez jego uchylenie w całości lub w części możliwe jest w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a. Przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja DIC z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] października 2013 r. o odmowie umorzenia A. K. w całości kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł, nałożonej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podstawą materialnoprawną powyższych rozstrzygnięć był m. in. art. 56 ustawy o finansach publicznych, który zawiera zamknięty katalog przyczyn, z powodu których właściwy organ (w rozpoznawanej sprawie naczelnik urzędu celnego w I instancji oraz dyrektor izby celnej w instancji drugiej) mogą umorzyć w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym. W skierowanym do Naczelnika Urzędu Celnego piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. A. K. wniósł o całkowite umorzenie nałożonej na niego kary pieniężnej, wskazując na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. We wniosku tym strona powołała się wprost na regulacje art. 56 ust. 2 i ust. 3 u.f.p. (faktycznie chodzi o art. 56 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 tego aktu), cytując jednocześnie ich treść. Obydwa rozpoznające niniejszą sprawę organy uznały wskazane przez stronę regulacje za podstawę jej wniosku i prowadząc postępowanie skoncentrowały się wyłącznie na nich. Prawidłowo uznając, że przepis art. 56 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie może mieć zastosowania w warunkach sprawy w związku z faktem, że dotyczy on osoby prawnej, nie zaś fizycznej jak wnioskodawca A. K., który prowadził działalność gospodarczą jako jednoosobowy przedsiębiorca, Naczelnik Urzędu Celnego powołał się na pismo Wydziału Egzekucji Izby Celnej [...] z dnia 17.09.2013 r. Wynikało z niego, że tamtejszy organ egzekucyjny nie posiada pełnej informacji o sytuacji materialnej zobowiązanego, podejmowane są natomiast dalsze czynności w tym kierunku. Naczelnik Urzędu Celnego stwierdził także, iż bezskuteczność egzekucji zostaje spełniona w sytuacji, gdy egzekucja prowadzona jest przez dłuższy czas i nie przynosi efektów. W ocenie tego organu, niewątpliwie trudna sytuacja finansowa zobowiązanego nie wyklucza możliwości spłaty należności, której sprawa dotyczy, bowiem jest on osoba młodą i mającą możliwość zarobkowania. Natomiast DIC w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję pierwszoinstancyjną ograniczył się już tylko do powołania się na wskazane wyżej pismo z Izby Celnej z dnia 17.09.2013 r. i aktualne stanowisko tego podmiotu uzyskane w toku postępowania odwoławczego, datowane 28.01.2014 r. Wynika z niego, że na dzień jego sporządzenia, prowadzone wobec A. K. postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne, jednak w dalszym ciągu podejmowane są czynności w celu ustalenia aktualnej informacji o zobowiązanym i jego majątku. W ocenie Sądu, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organów obydwu instancji spełniają przesłankę wyeliminowania ich z obrotu prawnego, określoną w cytowanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wydano je bowiem z naruszeniem przepisów postępowania o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy. Przede wszystkim bowiem, pomimo zgromadzenia określonego materiału dowodowego, organ I instancji dokonał nazbyt lakonicznej jego oceny. W istocie bowiem znaczna część uzasadnienia jego decyzji sprowadza się do przedstawienia okoliczności faktycznych sprawy. Brak jest zaś ich pogłębionej analizy w kontekście przesłanek umorzenia przedmiotowej należności. Z kolei uzasadnienie rozstrzygnięcia organu II instancji to już tylko i wyłącznie opis stanu faktycznego sprawy oraz powołanie się na dwa pisma uzyskane od Izby Celnej jako organu prowadzącego wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne. DIC nie dokonał więc jakiejkolwiek samodzielnej oceny przesłanek zastosowania wnioskowanej przez stronę instytucji, cedując niejako podjęcie decyzji co do tego, czy przesłanki te zachodzą w niniejszej sprawie na inny podmiot – Izbę Celną [...]. Powyższą sytuację należy ocenić jako niedopuszczalną. To bowiem organ prowadzący postępowanie winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem przeprowadzać wszelkie potrzebne dowody, a następnie rozpatrzyć ten materiał tzn. ocenić go w aspekcie mających w sprawie zastosowanie regulacji materialnoprawnych i załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązki w tym zakresie wynikają z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy czym wszystko to winno znaleźć następnie odbicie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które w świetle art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Motywy zajętego przez organ stanowiska szczególne znaczenie mają w przypadku tzw. decyzji uznaniowych tj. takich, gdzie organ uprawniony jest do podjęcia tak pozytywnego, jak i negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Przedstawienie argumentacji, która przesądziła o konkretnym wyborze ma zapobiec jego dowolności i arbitralności, jak też pozostaje w związku z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 11 K.p.a. tj. zasadą przekonywania oraz powiązaną z nią zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Bez wątpienia decyzja wydawana na podstawie art. 56 u.f.p. daje organowi tzw. luz decyzyjny. Praktycznie wyłączne oparcie się więc przez organy celne na stanowisku innego podmiotu (Izby Celnej [...]) bez podjęcia - w przypadku organu II instancji w ogóle, zaś w przypadku organu pierwszoinstancyjnego nieudolnej (powierzchownej) - próby samodzielnej interpretacji istniejących w sprawie okoliczności faktycznych stanowi, zdaniem Sądu, o naruszeniu wyżej wymienionych zasad procedury administracyjnej. W tym miejscu trzeba wskazać, że istota dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu danej sprawy. Z zastosowanych w sprawie unormowań u.f.p. nie można w żaden sposób wywieść, że oceny, czy zaistniała przesłanka umorzenia należności określona w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. dokonuje organ prowadzący postępowanie egzekucyjne. To bowiem organ będący "gospodarzem" postępowania w przedmiocie zastosowania przedmiotowej ulgi sam musi przeanalizować wszystkie istotne z punktu widzenia tej przesłanki okoliczności, a informacja organu egzekucyjnego odnośnie do dokonywanych w nim czynności oraz ich efektu może stanowić dla niego tylko pomoc w tym zakresie. Organ winien ją zatem uwzględnić, nie uchylając się równocześnie od własnej oceny w tym przedmiocie. Należy mieć na uwadze, że w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. ustawodawca posłużył się sformułowaniem "zachodzi uzasadnione przypuszczenie", co świadczy o tym, że do uwzględnienia wniosku strony nie jest konieczna pewność co do tego, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Oczywiście, jak już wyżej wspomniano, organ ma tylko możliwość uczynienia wobec strony wyjątku od powszechnej zasady regulowania należności publicznoprawnych, jednak dokonując określonego wyboru winien go w należyty sposób uzasadnić, tak by strona nie miała wątpliwości co do tego, co stanowiło podstawę przyjęcia określonego stanowiska. Niezależnie od powyższego, należy zwrócić uwagę na jeszcze jedno uchybienie rozpoznających sprawę organów. Mianowicie prowadziły one postępowanie wyłącznie pod kątem ewentualnego spełnienia przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p., jako wskazanej wprost przez stronę w jej wniosku. Nie rozważyły one natomiast ewentualnego zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., a zatem czy zachodzi ważny interes dłużnika lub też interes publiczny. Tymczasem powinny były to uczynić, jako że żądanie wnioskodawcy mimo, iż nie wskazywało dokładnie stosownej jednostki redakcyjnej tj. cyt. art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. w istocie się do niej odnosiło. A. K. w sposób opisowy przedstawił swoją trudną – według niego – sytuację rodzinno-finansową, a rzeczą organów było dokonanie jej oceny w aspekcie brzmienia powołanego art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Strona nie ma przecież obowiązku precyzyjnego podawania podstawy prawnej swego żądania tj. przez cytowanie konkretnych jednostek redakcyjnych określonego aktu prawnego. Wystarczy, by z jej pisma wynikało w sposób jednoznaczny, czego się domaga. Rolą organu jest natomiast poszukanie właściwej kwalifikacji prawnej dla opisanego stanu faktycznego i dokonanie jej właściwej wykładni w realiach konkretnej sprawy. Uchybienia, których dopuścili się Naczelnik Urzędu Celnego oraz DIC w zakresie braku samodzielnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego przez pryzmat przesłanki umorzenia należności publicznoprawnych, wymienionej w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. oraz braku jakiegokolwiek rozważenia możliwości zastosowania w sprawie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. mogły mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też przesądziły o uchyleniu zarówno decyzji organu I, jak i II instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu Naczelnik Urzędu Celnego zastosuje się do wskazań Sądu wynikających z niniejszego uzasadnienia i dokona wszechstronnej i pogłębionej oceny, czy zebrane w sprawie dowody przemawiają za uwzględnieniem wniosku strony, ewentualnie uzupełni je o nowe, potrzebne w jego opinii dowody. W szczególności organ odniesie się do okoliczności w postaci posiadania przez skarżącego przyczepy samochodowej w aspekcie wskazanych w art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Podjęte rozstrzygnięcie należycie zaś uzasadni, wyjaśniając szczegółowo przyjęty tok rozumowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (obejmują one kwotę 320 zł z tytułu wpisu od skargi).