II SA/Rz 584/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 19 marca 2024 r. nr SKO.405.ŚR.540.294.2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 lutego 2024 r. nr GOPS.5231.93.ŚP.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej I. O. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z 19 marca 2024 r. nr SKO.405.ŚR 540.294.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [..] z 28 lutego 2024 r. w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej "K.p.a." Wskazaną decyzją z 28 lutego 2024 r. Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku I. O. (dalej: "Skarżąca") odmówił przyznania Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H. R., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 22 stycznia 2024 r. wydanym do 31 stycznia 2027 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Wójt wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz.390 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunek ten w sprawie niniejszej nie został spełniony. Skarżąca odwołała się od tej decyzji. Zarzuciła nieprawidłową wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13) jest niedopuszczalne. SKO w Tarnobrzegu, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Podało, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U z 2023 poz. 1429), określanej następnie jako "u.ś.w.", w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym (a zatem ustawy o świadczeniach rodzinnych), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle zaś art. 63 ust. 3 tego aktu, osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Mając te regulacje na względzie Kolegium podniosło, że Skarżąca nie miała przyznanego uprzednio prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przez co nie występuje w jej przypadku tzw. kontynuacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła w dniu 28 grudnia 2023 r., ale nie załączyła do niego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, bowiem orzeczenie to wydano dnia 22 stycznia 2024 r. i dopiero po tej dacie przedłożono je do akt sprawy. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało zatem do dnia 31 grudnia 2023 r., co by pozwalało na zastosowanie w sprawie przepisów przejściowych tj. art. 63 i następne u.ś.w. I. O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO. Podniosła, że sprawuję bezpośrednią opiekę nad matką, która wymaga stałej opieki ze względu na swoją niepełnosprawność. Dodała, że jak wynika z ustawy obowiązującej do 31 grudnia 2023 r. oraz z obecnej, art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie został zmieniony i obowiązuje w dotychczasowym brzmieniu. Zgodnie z nim, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Skarżącej, skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 22 grudnia 2023 r., to świadczenie to powinna mieć przyznane od grudnia 2023 r. Skarżąca zauważyła też, że nie miała wpływu na datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolując działalność administracji publicznej sąd kieruje się zgodnością z prawem, bowiem takie kryterium wprowadza art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Analizuje więc, czy organ prowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami, jak też czy rozstrzygnięcie, które go kończy odpowiada normom materialnoprawnym. Jeśli stwierdzi uchybienia w tym zakresie, dokonuje oceny, czy mają one taki charakter, że obligują do usunięcia skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zauważenie więc przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Natomiast: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że sąd musi uchylić skarżoną decyzję w całości lub w części w oparciu na art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym, z mocy art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co pozwala na wyeliminowanie także decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, rozpoznające sprawę Organy dopuściły się uchybień przepisom prawa w stopniu uzasadniającym skasowanie wydanych przez nie decyzji. I tak, Organ I instancji przy interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie uwzględnił faktu wydania w dniu 21 października 2013 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (K38/13), w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro zaś, z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, to od momentu wejścia w życie powyższego wyroku nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdzono. Tym samym, w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., względnie daty jej powstania nie da się ustalić, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Błędnie więc Wójt Gminy [...] jako podstawę odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podał niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności u Jej matki. Z kolei, SKO uznając, że Skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia podało, że prawo takie nie powstało w Jej wypadku do dnia 31 grudnia 2023 r., bowiem złożyła Ona wprawdzie wniosek w tym zakresie 28 grudnia 2023 r., jednak nie załączyła do niego orzeczenia o niepełnosprawności matki, które wydane zostało dopiero w dniu 22 stycznia 2024 r. To zaś, w ocenie Kolegium, skutkuje tym, że brak było podstaw do stosowania wobec Skarżącej unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r., a to z mocy art. 63 ust. 1 u.ś.w., który przewiduje taką możliwość tj. stosowania poprzednio obowiązujących regulacji, ale tylko wtedy, kiedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Kolegium zwróciło też uwagę, że Skarżąca nie może skorzystać w niniejszej sprawie z regulacji art. 63 ust. 2 i ust. 3 u.ś.w. umożliwiającej zachowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie zostało Jej ono wcześniej przyznane, dlatego nie zachodzi kontynuacja w tym zakresie, o której w tych przepisach mowa. Sąd zauważa, że SKO w Tarnobrzegu dopuściło się błędnej interpretacji art. 63 ust. 1 u.ś.w., co spowodowało, że przyjęło, iż prawo Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. i odstąpiło od badania spełnienia także innych niż czasowa przesłanek do przyznania tego świadczenia. Przesłanek tych nie badał również Wójt, który - o czym była już wyżej mowa - błędnie jako podstawę swojej odmownej decyzji powołał art. 17 ust. 1b u.ś.r. Brzmienie art. 63 u.ś.w. w zakresie istotnym dla sprawy jest następujące: 1. W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. 3. Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Artykuł powyższy znajduje się w rozdziale 7 u.ś.w. zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, dostosowujące i przepis końcowy". W ust. 1 przewiduje on możliwość, by w pewnych sytuacjach pomimo wejścia w życie (w dniu 1 stycznia 2024 r.) ustawy o świadczeniu wspierającym, nadającej nową treść m. in. art. 17 ust. 1 u.ś.r., który to przepis dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego, organy mogły stosować ten ostatni przepis w dotychczasowym jego brzmieniu. Warunkiem powyższego, w świetle cytowanego art. 63 ust. 1 u.ś.w. jest to, by prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31 grudnia 2023 r. W tym ostatnim zakresie znaczenie ma art. 24 ust. 2 u.ś.r. wedle którego, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przesądzający więc dla oceny daty początkowej, od której można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jest dzień wystąpienia z wnioskiem o nie. Z tym, że konieczne jest także, aby wniosek ten był kompletny, czyli zawierał wszystkie potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty. Takim istotnym dokumentem jest niewątpliwie orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności, bowiem art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie mniej ważna jest także regulacja zawarta w art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którą, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Unormowanie to zapewnia ochronę interesów osób wnioskujących o przedmiotowe świadczenie, a które nie mają jakiegokolwiek wpływu na tok postępowania przed podmiotem uprawnionym do orzekania w przedmiocie niepełnosprawności. Umożliwia im mianowicie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną tj. od momentu wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Kolegium, badając, czy w przypadku Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed 31 grudnia 2023 r. skoncentrowało się tylko na brzmieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r., natomiast nie uwzględniło przy tej ocenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Słusznie uwagę na powyższe zwróciła Skarżąca w złożonej do tut. Sądu skardze, w której podniosła, że nie miała wpływu na datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Wniosek do Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] został zaś złożony 22 grudnia 2023 r. Skoro więc art. 63 ust. 1 u.ś.w. daje możliwość stosowania już pod rządami nowego prawa tj. od 1 stycznia 2024 r. przepisów dotychczasowych, to należy mieć na względzie wszystkie te przepisy, a nie tylko ich wybraną część. Jak zaś już podniesiono, o momencie początkowym powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza nie tylko treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., ale również art. 24 ust. 2a tego aktu, a tego ostatniego unormowania SKO w Tarnobrzegu nie wzięło pod uwagę, przez co dopuściło się naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Powyższe skutkowało zaś naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia istotnego w niej stanu faktycznego, które to obowiązki spoczywają na organie odwoławczym z mocy art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Mając to na uwadze orzeczono o uchyleniu decyzji tak Organu II, jak i I instancji stwierdzając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu Wójt Gminy [...] uwzględni przedstawione przez Sąd stanowisko co do daty powstania prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego tj. weźmie pod uwagę również art. 24 ust. 2a u.ś.r., a następnie dokona analizy, czy Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Składa się na nie opłata skarbowa od pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącą adwokatowi (17 zł) oraz wynagrodzenie dla tego pełnomocnika (480 zł zgodnie z art. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz. U. z 2023r. poz. 1964 ze zm.).