II SA/Rz 587/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 587/14 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa elektrowni słonecznej z ogniw fotowoltaicznych w miejscowości R. o mocy całkowitej do 1.2MW" na działkach nr 1760, 1803, 1804, 1805, 1808 położonych w miejscowości R. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w J. Po przeprowadzeniu postępowania, pierwszą decyzję wydał w dniu [...] października 2013 r. ([...]) Wójt Gminy [...] i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. w J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem planowana inwestycja nie spełnia tzw. "warunku dobrego sąsiedztwa" i warunku w zakresie uzbrojenia terenu (inwestor nie przedstawił stosownej umowy). Wyjaśniono, że w granicach wyznaczonego zasięgu działek sąsiednich występują wyłącznie tereny rolnicze. Najbliższa istniejąca zabudowa (mieszkaniowa) znajduje się w odległości ok. 350m od terenu planowanej inwestycji. W całym obszarze objętym załącznikiem graficznym nie występuje zabudowa produkcyjna. Przeznaczenie terenu pod zabudowę nie jest także przewidziane na rys. 2 fragmencie obowiązującego MPZP "R. 3A" (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia 22.11.2007 r.). Zatem niespełniony został warunek kontynuacji funkcji, jak i kontynuacji parametrów i wskaźników zabudowy. W złożonym od tej decyzji odwołaniu A Sp. z o.o. w J. nie zgodziła się z argumentacją zawartą w kwestionowanej decyzji. Podkreśliła, że stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyjątkiem od stosowania zasad, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest inwestycja polegająca na realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Z uwagi na specyfikę tej inwestycji nie można mówić o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. Wskazała, że elektrownie (farmy) fotowoltaiczne należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zatem wydanie decyzji dla projektowanej inwestycji nie było, zdaniem odwołującej, uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Nadto, w ocenie odwołującej, istniejące (projektowane) uzbrojenie terenu na obszarze przeznaczonym pod inwestycję oraz w jego sąsiedztwie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Nie istnieje potrzeba doprowadzenia wody, ani też odprowadzania ścieków. Warunkiem koniecznym jest natomiast podłączenie farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej. Zaznaczono, że dokładna ilość energii oraz miejsce jej podłączenia zostanie określone przez Operatora sieci – B S.A. O/R. w wydanych warunkach podłączeniowych. Wskazując na art. 7 pkt 1 i pkt 8d ustawy z dnia 10.04.1997 r. Prawo energetyczne, odwołująca wskazała, że wniosek o określenie warunków przyłączenia zostanie złożony po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na obowiązujące przepisy prawa energetycznego nie jest możliwym przedłożenie umowy o przyłączenie lub warunków przyłączenia. Końcowo wskazano, że na terenie innych gmin wydawane są pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla farm fotowoltaicznych. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. projektowana inwestycja wymaga określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczono, że budowa elektrowni słonecznej z ogniw fotowoltaicznych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części Kolegium wskazało, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest występowanie na analizowanym obszarze co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, na konieczność łącznego spełnienia ww. warunków. Przy braku spełnienia któregokolwiek z ww. warunków wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Kolegium wyjaśniło, że w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ dokonuje m.in. analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Ustalenie rodzaju zabudowy na danym obszarze pozwala na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Jeżeli w granicach analizowanego obszaru brak jest zabudowy o podobnym charakterze jak planowana inwestycja albo w ogóle brak jest zabudowy, uniemożliwi to określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Kolegium stwierdziło, że w analizowanym w przedmiotowej sprawie obszarze nie występuje "działka sąsiednia", dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji produkcyjnej, którą jest elektrownia słoneczna, w skład której wchodzą ogniwa fotowoltaiczne, służące do produkcji energii elektrycznej, w celu jej dalszej dystrybucji. Kolegium stwierdziło także, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania wyjątek określony w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 (dot. zasady "dobrego sąsiedztwa") nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc, albowiem w planie miejscowym o którym mowa w tym przepisie, teren inwestycji nie był przewidziany pod inwestycję produkcyjną. Brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie tzw. "dobrego sąsiedztwa" wyklucza łączne spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A Sp. z o.o. z siedzibą w J. wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].01.2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że kwestionowana decyzja narusza jej interes prawny poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod inwestycję produkcyjną. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, a także błędne zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy o której mowa w art. 88 ustawy i przyjęcie, że teren inwestycji w mpzp nie był przeznaczony pod inwestycję produkcyjną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej "P.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób określony w art. 145 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa elektrowni słonecznej z ogniw fotowoltaicznych w miejscowości R. o mocy całkowitej do 1.2MW" na działkach nr 1760, 1803, 1804, 1805, 1808 położonych w miejscowości R. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji dla terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. W będące przedmiotem rozpoznania sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni słonecznej z ogniw fotowoltaicznych o mocy całkowitej do 1.2MW. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że budowa takiej elektrowni nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Takie też stanowisko wyraziły organy w wydany decyzjach a Skład orzekający pogląd ten podziela. Skoro brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to wnioskowana inwestycja, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymagała określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczenia wymaga, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. a zatem: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na co słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organa obu instancji, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy - mianowicie nie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. - brak bowiem w analizowanym obszarze "działki sąsiedniej" dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, tj. brak jest w analizowanym obszarze zabudowy produkcyjnej lub zespołu obiektów infrastruktury technicznej. Do takiej bowiem zabudowy należy zaliczyć budowę elektrowni słonecznej, w skład której wchodzą ogniwa fotowoltaiczne. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy produkcyjnej lub zespołu obiektów infrastruktury technicznej. Nadto w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren nie był przeznaczony na cele produkcyjne. Stąd też brak podstaw do odstąpienia od tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" na mocy art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Skład orzekający w niniejszym składzie nie podziela zarzutu skargi jakoby planowana inwestycja – elektrownia fotowoltaiczna – należała do urządzeń infrastruktury technicznej i z tej przyczyny zastosowanie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Należy zaznaczyć, że w obecnym stanie prawnym systemy fotowoltaiczne zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej. Powyższe wynika zaś z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret dwunaste rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25.06.2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 817). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazano, że produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19.11.2013 r., sygn. akt II SA/Lu 464/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13.03.2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1563/13). Stąd też zdaniem Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że systemy fotowoltaiczne (jako zaliczone do zabudowy przemysłowej) nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zauważyć należy, że przywoływane w motywach skargi orzecznictwo sądów administracyjnych jako dotyczące elektrowni wiatrowych, musi pozostać bez wpływu na pogląd wyrażony w niniejszej sprawie. Jak wyżej zauważono ustawodawca bowiem odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji nie było prawnie możliwe, bowiem nie został spełniony warunek w zakresie tzw. "dobrego sąsiedztwa" a zatem nie zostały łącznie spełnione warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi A Sp. z o.o. z/s w J. nie dostrzegł również takich uchybień przepisów prawa, które nie zostały przez stronę skarżącą wskazane, a które skutkowałyby wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.