II SA/Rz 587/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie pokrycia kosztów likwidacji awarii kotła CO uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej zwane SKO lub Kolegium) z [...] marca 2015 r. nr [...], o odmowie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów likwidacji awarii kotła C.O. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: A. F. i A. F. zostali ustanowieni zawodową rodziną zastępczą na podstawie umowy z 14 stycznia 2015 r., w której umieszczono czworo dzieci (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 5 listopada 2007 r., sygn. akt [...]). W dniu 3 lutego 2015 r. A. F. zwrócił się do Starostwa Powiatowego B. z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzenia losowego mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki, tj. awaria kotła C.O. w domu jednorodzinnym. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], odmówił A. F. i A. F. – rodzinie zastępczej zawodowej świadczenia na pokrycie kosztów likwidacji awarii kotła C.O. w domu jednorodzinnym – [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 9 lutego 2015 r. zwrócił się do Powiatu C. o uzgodnienie kwestii przyznania świadczenia. W odpowiedzi Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w C. (dalej PCPR) nie wyraziło zgody na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem wskazanego zdarzenia losowego, uzasadniając to niewłaściwym zakwalifikowaniem powyższego zdarzenia. W ocenie PCPR koszt powstały w związku z awarią powinien być rozpoznany w oparciu o art. 83 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.; dalej zwana jako ustawa), tj. remont domu jednorodzinnego. Zgodnie z § 3 pkt 8 umowy z 14 stycznia 2015 r. o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej – o planowanym terminie remontu należy poinformować Kierownika PCPR w B. do 31 sierpnia roku poprzedzającego zamiar dokonania remontu. W związku z powyższym Starosta odmówił przyznania świadczenia na pokrycie kosztów likwidacji ww. awarii z uwagi na brak akceptacji jego pokrycia przez Powiat C. W odwołaniu od tej decyzji A. F. nie zgodził się z interpretacją zawartą w jej uzasadnieniu. Podniósł, że awaria była zaskoczeniem i była na tyle poważna, że nie dało się jej usunąć, konieczna więc była natychmiastowa wymiana kotła, ze względu na sezon grzewczy. Logiczna jest zatem zmiana kwalifikacji zdarzania na losowe, a nie remont. SKO decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem przyznania świadczenia fakultatywnego określonego w art. 83 ustawy, zarówno co do prawa jak i wysokości, wcześniejsza konsultacja z Powiatem C., co faktycznie oznacza, że bez uzyskania wymaganej akceptacji Powiatu C. wnioskowane w przedmiotowej sprawie świadczenie, bez względu na sposób jego zakwalifikowania – jako związanego z wystąpieniem zdarzenia losowego czy też związanego z przeprowadzeniem niezbędnego remontu domu jednorodzinnego, nie może zostać przyznane. Kolegium zwróciło uwagę, że przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z przeprowadzeniem niezbędnego remontu domu jednorodzinnego w wysokości nie wyższej niż 5000 zł raz w roku, ( § 3 pkt 8 umowy z 14 stycznia 2015 r. o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej), warunkuje, ze względu na konieczność uwzględnienia w projekcie budżetu środków finansowych na kolejny rok budżetowy - poinformowanie Kierownika PCPR w B. do 31 sierpnia roku, poprzedzającego o planowanym terminie remontu wraz ze wstępną oceną planowanych prac i zestawieniem materiałów, które będą wykorzystywana do wykonania remontu, co w przedmiotowej sprawie nie maiło miejsca. Skoro Powiat C. nie wyraził zgody na przyznanie wnioskowanego świadczenia na pokrycie kosztów zwianych z wystąpieniem zdarzenia losowego w sprawie tej nie został spełniony warunek określony w § 3 pkt 8 ww. umowy i Starosta nie może takiego świadczenia przyznać. W konsekwencji sformułowany w odwołaniu wniosek – o zmianę kwalifikacji zdarzenia na losowe, a nie remont, nie mógł zostać uwzględniony w postępowaniu odwoławczym, a podniesiony tam argument, że ze względu na budowę kotła C.O. nie da się dokładnie określić jego stanu technicznego i nie było możliwe zaplanowanie oraz zgłoszenie do 31 sierpnia roku poprzedzającego wymiany kotła w ramach remontu, nie mógł zaważyć na sposobie rozstrzygnięcia. A. F. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] marca 2015 r. wnosząc o jej zmianę przez zakwalifikowanie zaistniałej sytuacji jako zdarzenia losowego mającego wpływ na zapewnienie odpowiednich warunków bytowych dzieciom przebywającym w rodzinnej pieczy zastępczej, co skutkowałoby przyznaniem świadczenia na zwrot poniesionych kosztów. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem PCPR w C., że awaria kotła powinna być zaplanowana i wcześniej zgłoszona. Nadto skarżący nie zgodził się również z decyzją SKO, gdyż Kolegium przytacza przepisy które cząstkowo odnoszą się do argumentacji PCPR i jego stanowiska w tej sprawie. Meritum bowiem stanowi rozróżnienie w zakwalifikowaniu zaistniałej sytuacji, co nie zostało podjęte i wyjaśnione w uzasadnieniu przez organ odwoławczy. SKO nie rozstrzygnęło czy było to zdarzenie losowe mające wpływ na zapewnienie odpowiednich warunków bytowych dzieciom przebywającym w rodzinnej pieczy zastępczej czy też nie, a także co było przedmiotem odwołania. Podkreślono, że wydatek poniesiony przez rodzinę zastępczą w celu uśnięcia ww. awarii mocno uszczuplił jej budżet. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpatrując przedmiotową sprawę organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. 2015, poz. 332). Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka starosta może przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z wystąpieniem zdarzeń losowych lub innych zdarzeń, mających wpływ na jakość sprawowanej opieki – jednorazowo lub okresowo. Obok tego przepis ust. 4 cyt. artykułu ustawy stanowi, że rodzinie zastępczej zawodowej starosta może raz do roku przyznać świadczenie na pokrycie kosztów związanych z przeprowadzeniem niezbędnego remontu lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego. Przepis art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi z kolei, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, a przepis art. 192 ustawy do wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, o których mowa w art. 191 ust. 1, zalicza w pkt 5 świadczenie przyznane w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki, a w pkt 8 - świadczenie związane z remontem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje rodzina zastępcza zawodowa lub jest prowadzony rodzinny dom dziecka. Brzmienie przepisu art. 191 ust. 5 ustawy jest natomiast następujące, cyt.: "Powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2." Porozumienie, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy, w sprawie przyjęcia w rodzinie zastępczej oraz warunków pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie dzieci K. M., M. M., K. M. i M. M., które przed umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej zamieszkiwały na terenie Powiatu C., a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 5.11.2007 r. zostały umieszczone w zawodowej rodzinie zastępczej u A. i A. F., zam. [...], Powiat B., zostało zawarte pomiędzy Powiatem B. a Powiatem C. w dniu 18 lipca 2012 r. Nr [...] (uwierzytelniona kserokopia tego porozumienia w aktach sprawy). Porozumienie ww. w § 2 pkt 1 stanowi, że Powiat C. zobowiązuje się do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w rodzinie zastępczej, o której mowa w § 1 ust. 1 w łącznej kwocie wydatków należnych rodzinie zastępczej określonych decyzjami administracyjnymi oraz wynagrodzenia dla zawodowej rodziny zastępczej w określonej tam wysokości wraz z obowiązującymi składkami, zgodnie z zawartą umową, która stanowi załącznik Nr 5. Brzmienie § 3 pkt 3 ww. porozumienia jest natomiast następujące, cyt.: "Świadczenia fakultatywne wynikające z obowiązujących przepisów tj. art. 83 ustawy, zarówno co do prawa jak i wysokości mogą być przyznane rodzinie zastępczej przez Powiat B. po uprzedniej konsultacji z Powiatem C." Z przepisów art. 191 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 w związku z art. 192 ustawy wynika ponadto, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w tym zarówno świadczenie w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego lub innego zdarzenia mającego wpływ na jakość sprawowanej opieki, jak również związane z remontem m. in. domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje rodzina zastępcza zawodowa, ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, na warunkach określonych w porozumieniu zawartym pomiędzy powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej a powiatem, na terenie którego funkcjonuje ustanowiona dla tego dziecka rodzina zastępcza. Z przytoczonej wyżej treści § 2 porozumienia zawartego pomiędzy Powiatem B. a Powiatem C. wynika z kolei, że zobowiązanym do ponoszenia wydatków związanych z pobytem K. M., M. M., K. M. i M. M. w rodzinie zastępczej A. i A. F. jest Powiat C., a z § 3 pkt 3 tego porozumienia jednoznacznie wynika, że warunkiem przyznania świadczenia fakultatywnego określonego w art. 83 ustawy, zarówno co do prawa jak i wysokości, jest wcześniejsza konsultacja z Powiatem C. Konsultacja, wbrew stanowisku SKO zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to nie akceptacja. Konsultacja, to zasięgnięcie opinii, udzielenie rad czy wyjaśnień, narada w jakiejś sprawie. Akcent, przy wykładni tego pojęcia pada na jego niewiążący charakter. Należy podkreślić, że porozumienie pomiędzy powiatami w sprawie przyjęcia dziecka (dzieci), warunków ich pobytu w rodzinie zastępczej, wydatków na opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej (por. słusznie NSA w postanowieniu z dnia 24 września 2013 r. I OW 181/13). Dokonując wykładni oświadczeń woli w niej zawartych (art. 65 k.c.) oczywistym jest, że warunkiem koniecznym dla podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie było jej skonsultowanie z Powiatem C. i czynności tej bezspornie dokonano. Wynik tej konsultacji jest bez znaczenia dla dopuszczalności wydania pozytywnej bądź negatywnej decyzji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 26 ustawy w zw. z art. 88 ustawy. Organy I i II instancji winny były więc swoje decyzje uzasadnić w oparciu o przesłanki z tego przepisu, czego nie uczyniły. SKO uchyliło się od jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy świadczenie, którego domaga się skarżący jest świadczeniem losowym z art. 83 ust. 1 pkt 2b ustawy. Przytoczenie w uzasadnieniu decyzji (str. 4) regulacji dotyczących remontu takiej odpowiedzi nie stanowi. Zdaniem Sądu nagłą awarię kotła grzewczego w środku zimy należy potraktować jako zdarzenie losowe czyli trudne do przewidzenia. Zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 2b ustawy mogą być także sytuacje objęte hipotezą art. 83 ust. 4 ustawy. Okoliczność, że coś może być przedmiotem remontu nie wyklucza możliwości zaistnienia co do tego przedmiotu zdarzeń losowych, np. dach można remontować, ale może się on np. zawalić z powodu wichury, czy błędu konstrukcyjnego czy starości – inwestor liczył, że jeszcze "wytrzyma". Odmienny pogląd w tym zakresie organu I instancji jest wadliwy. Reasumując, błędna wykładnia treści porozumienia powiatów z dnia 18 lipca 2012 r. w związku z art. 191 ust. 5, art. 191 ust. 1 pkt 5 i art. 192 pkt 5 ustawy poprzez przyjęcie, że brak zgody Powiatu C. wyklucza możliwość przyznania świadczenia z art. 83 ust. 1 pkt 2b ustawy – doprowadziła do nierozpoznania istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. W ponownym postępowaniu organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.