II SA/Rz 588/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia SO (del.) Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2010r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na pismo Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia [...] maja 2010r. w przedmiocie odmowy ustalenia podstawy wymiaru emerytury postanawia odrzucić skargę. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na nieoznaczone numerem pismo Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia [...] maja 2010r. będące odpowiedzią organu na żądania skarżącego zawarte w jego piśmie z dnia 28 kwietnia 2010r. W tym ostatnim piśmie A. P. wezwał Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego do usunięcia naruszenia prawa funkcjonującego od 1 lipca 2004r. oraz do wykonania obowiązków wynikających z art. 6 i art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609) i art. 160 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750). Wskazał, iż wezwanie to dotyczy wykonania przez wskazany organ obowiązku polegającego na ustaleniu z urzędu na nowo od dnia 1 lipca 2004r. podstawy wymiaru jego świadczeń emerytalnych. Wnioskodawca zażądał także - na podstawie art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 34 i art. 48a ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 66) – do naprawienia szkód, które powstały wskutek niewykonania przez wymieniony organ od dnia 1 lipca 2004r. wynikających z wymienionych na wstępie jego pisma przepisów prawa obowiązków. W powołanym wyżej piśmie z dnia [...] maja 2010r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego podniósł, że zacytowane we wniosku A. P. regulacje nie dają podstaw do uwzględnienia jego żądań, krótko uzasadniając swoje stanowisko. Na pismo to A. P. złożył wymienioną na wstępie skargę do tut. Sądu W odpowiedzi na nią organ wniósł o jej odrzucenie. W motywach podniósł, iż sprawa dotyczy emerytury wojskowej, a postępowanie w tym zakresie toczy się w oparciu o unormowania zawarte w ustawie z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Od wydawanych w tych sprawach decyzji zgodnie z art. 31 tej ustawy służy odwołanie do sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Formy działania organów administracyjnych, które mogą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. Stanowi on mianowicie, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Niniejsza skarga dotyczy pisma z dnia [...] maja 2010r. sygnowanego przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, które stanowiło odpowiedź na żądanie A. P. dotyczące ponownego ustalenia podstawy wymiaru jego emerytury oraz naprawienia szkód, które powstały w związku z niewykonaniem przez organ obowiązków wynikających z art. 77 Konstytucji RP oraz art. 34 i art. 48a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym .... Kwestie powyższe reguluje powoływana już ustawa z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, która w art. 31 ust. 1 stanowi, że prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Natomiast wedle ust. 4 powyższego przepisu od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (dalej K.p.c.). Stosownie zaś do art. 34 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ..., jeżeli wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania przez organ podległy Ministrowi Obrony Narodowej obowiązków wynikających z ustawy osoba uprawniona do świadczeń poniosła szkodę, organ ten jest obowiązany do jej naprawienia stosownie do przepisów prawa cywilnego. Wedle art. 1 K.p.c., kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących m. in. emerytur i rent (art. 476 § 2 pkt 2 K.p.c.). Przy czym zgodnie z art. 476 § 4 pkt 3 K.p.c. organem rentowym jest także wojskowy organ emerytalny. Z kolei według art. 32 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej albo z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w tej sprawie zostaną przedstawione istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne albo ujawnione nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, a mające wpływ na prawo do świadczeń albo ich wysokość. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej następnie k.p.a.. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż sprawy związane z kwestią uprawnień żołnierzy zawodowych do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokością świadczeń pieniężnych z tego tytułu a także kwestia ewentualnego odszkodowania za brak stosownych działań ze strony organu należą do właściwości sądów powszechnych. Ta ostatnia kwestia mieści się bowiem w pojęciu stosunków cywilnych a ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym ... nie przewiduje w tym zakresie drogi postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż także decyzje, o których mowa w art. 32 ust. 2, a zatem podjęte w oparciu o regulacje ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mogą być weryfikowane jedynie na drodze postępowania przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak np. w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007r. (I OSK 279/2007, ONSAiWSA 2008/6 poz. 94) podniesiono, że rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej wydane na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Oznacza to, iż także od tego rodzaju decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W ocenie NSA, błędna byłaby wykładnia wskazanego artykułu, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego właściwy byłby bądź sąd powszechny bądź sąd administracyjny, w zależności od trybu, w jakim została wydana decyzja wojskowego organu emerytalnego. W skardze do tut. Sądu A. P. wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2010r. II UZP 3/10 (LEX nr 565768), w której zajęte zostało stanowisko przeciwne do przedstawionego wyżej. Mianowicie Sąd wyraził pogląd, iż w sprawie z odwołania od decyzji dyrektora wojskowego biura emerytalnego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji tego organu podjętej po 1 stycznia 1999 r., droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Najwyższy wskazał, że z art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego (nadzorczego) w stosunku do decyzji organów rentowych, jeżeli były one przedmiotem postępowania odwoławczego przed sądem ubezpieczeń społecznych, a tym samym uzyskały status decyzji prawomocnych w rozumieniu art. 269 k.p.a. Decyzje organów rentowych podlegają zatem albo kontroli merytorycznej sądów ubezpieczeń społecznych - co jest regułą, albo kontroli legalności sądów administracyjnych. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i przed dyrektorem wojskowego biura emerytalnego ma charakter administracyjny, istnieje więc podstawa prawna do stosowania w nim art. 180 § 1 k.p.a. Gdyby dopuścić właściwość sądu powszechnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organu ubezpieczeniowego, należałoby konsekwentnie przyjmować możliwość stosowania w tym postępowaniu przepisów k.p.a., gdy tymczasem w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zakończonych wydaniem decyzji przez organ rentowy, postępowanie odwoławcze toczy się według zasad określonych w K.p.c. Sąd podkreślił, że naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, więc także w tym aspekcie przepisy tego kodeksu nie są przez ten sąd stosowane. Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego i kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania, pozostaje poza przedmiotem tego postępowania. Należy w tym miejscu zauważyć, że jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych przed Sądem Okręgowym w R. toczyła się sprawa zainicjowana przez A. P. przeciwko Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego o wznowienie postępowania i o wysokość świadczenia na skutek jego odwołania od decyzji w/w organu z dnia [...].12.2008r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o waloryzacji świadczenia wydanych po dniu 1.01.1999r. i od decyzji o odmowie ponownego ustalenia wysokości świadczenia i wypłaty odsetek (sygn. akt [...]), w której wyrokiem z dnia 27 lutego 2009r. Sąd oddalił odwołanie od obu decyzji. Z pisma A. P. pt "wezwanie do naprawienia prawa" wynika, że domagał się on od organu ustalenia z urzędu na nowo od lipca 2004r. podstawy wymiaru świadczeń i naprawienia szkód wynikłych z braku działania w tym przedmiocie – a są to żądania podlegające kognicji sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Z pisma powyższego nie wynika, aby skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym wyżej wymienione decyzje były przedmiotem kontroli sądu powszechnego. Także pismo Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, które kwestionuje skarżący nie wskazuje w swej treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których odsyła wymieniony wyżej art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ..., a zatem gdyby nawet zgodzić się z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu Najwyższego, w niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, iż pismo to mogłoby stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Z podanych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.