II SA/Rz 588/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi W. I. i J. I. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 marca 2024 r. nr RZ.RUZ.4219.456.2023.PK w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstw Wodnego Wody Polskie z dnia 30 października 2023 r. nr RZ.ZUZ.1.4220.12.2023.MC; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących W. I. i J. I. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 29 marca 2024 r. nr RZ.RUZ.4219.456.2023.PK o odmowie zmiany decyzji własnej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ I instancji") udzielił JI i WI (dalej: "skarżący") pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą: wprowadzenie ścieków bytowych pochodzących z przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr [...], do cieku wodnego (pkt I decyzji) oraz odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z budynku mieszkalnego i gospodarczego, zlokalizowanych na działce nr [...], do cieku wodnego (pkt II decyzji). Jednocześnie organ ustalił warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego (pkt III decyzji). Z adnotacji dokonanej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że rozstrzygniecie to stało się ostateczne 23 marca 2021 r. Wnioskiem z 10 maja 2023 r. skarżący zwrócili się do organu I instancji o zmianę opisanej wyżej decyzji w zakresie pkt I – określenia ilości ścieków wprowadzanych do wód od pierwszego dnia obowiązywania decyzji. Jako podstawę prawną wniosku wskazali art. 415 pkt 1, 5 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.) – dalej: "u.p.w.". W piśmie z 4 września 2023 r. Skarżący zawarli oświadczenie, że wniosek o zmianę decyzji obejmuje żądanie uchylenia punktu III ppkt 4, 5, 6, 7 i 8 decyzji, do pierwszego dnia jej obowiązywania. Decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 u.p.w., odmówił zmiany własnej decyzji z 4 marca 2021 r. w zakresie średniodobowej ilości odprowadzonych ścieków określonej w dziale II pkt 1 tiret drugi oraz uchylenia warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, określonych w dziale III punkt 4, 5, 6, 7 i 8 decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 29 marca 2024 r. nr RZ.RUZ.4219.456.2023.PK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w piśmie z 8 września 2023 r. organ I instancji zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] jako strony postępowania zakończonego decyzją z 4 marca 2021 r., o wyrażenie pisemnej zgody na zmianę ww. decyzji. W wyznaczonym terminie strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji, co wykluczyło zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. W ocenie organów, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] prawidłowo uznano za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, co wynika wprost z art. 401 u.p.w. Wyjaśniono, że postępowanie prowadzone w trybie określonym art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i w jego zakresie nie mieście się ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Brak było zatem podstaw do weryfikacji zarzutów skarżących odnośnie niezastosowania art. 33 ust. 1 i 4 u.p.w. i przyjęcia, że w sprawie zachodzi przypadek zwykłego korzystania z wód. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WI i JI wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem: 1. art. 28 k.p.a. i 155 k.p.a. w zw. z art. 401 ust. 1 u.p.w. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do zmiany ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego wymagane jest uzyskanie przez organ zgody Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ze względu na wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku śródlądowych wód płynących, podczas gdy to wyłącznie skarżący są uprawnieni do wprowadzania ścieków bytowych pochodzących z przydomowej oczyszczalni ścieków oraz do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z budynku mieszkalnego i gospodarczego, a zatem decyzja może zostać zmieniona za zgodą wyłącznie skarżących; 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego w zakresie dotyczącym nieprzyjęcia, że opisany przez skarżących stan faktyczny należy kwalifikować jako zwykłe korzystanie z wód; 3. art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 304 ust. 1 i 2 u.p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzanie ścieków bytowych pochodzących z przydomowej oczyszczalni ścieków w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę do cieku wodnego bez nazwy nie stanowi zwykłego korzystania z wód lecz usługę wodną, a dla odprowadzania ścieków istnieje obowiązek dokonywania pomiarów ilości i jakości ścieków oraz prowadzenia sprawozdawczości pomiarów, podczas gdy wprowadzanie ścieków bytowych do cieku wodnego ma bezpośredni związek z zaspokajaniem przez skarżących, jako właścicieli gruntu, potrzeb własnego gospodarstwa domowego a przewidywana ilość wprowadzanych przez skarżących do cieku wodnego ścieków nie przekracza 5 m3 na dobę (faktycznie ilość ścieków oscyluje w granicach 0,17 m3 na dobę), a zatem brak jest podstaw do nałożenia na skarżących obowiązków uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód, a także obowiązku w zakresie wykonywania pomiarów ilości i jakości ścieków oraz prowadzenia rejestru ilości i jakości ścieków odprowadzanych do ścieku wodnego, bowiem takie korzystanie z wód ma charakter zwykłego korzystania z wód w celu zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 u.p.w. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą odmówiono zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2.12.2022 r., II OSK 2293/21; 29.03.2019 r., II OSK 1220/17; 20.11.2018 r., II OSK 2750/16). Omawiany przepis wymaga zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji, a zgoda ta musi być udzielona wyraźnie. Nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. Zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji może być złożona w dowolnej formie. Jeżeli taka zgoda ma być wyrażona ustnie, a nie w formie pisemnej, to powinna być złożona do protokołu (wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt: II GSK 1868/18, CBOSA). Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony, nie można uznać za możliwe dorozumiane lub domniemane wyrażenie zgody. (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14.09.2023 r.,II SA/Go 758/22 dostępny w cbosa). Stosownie do art. 401 ust. 1 u.p.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W odróżnieniu od art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, który to przepis zawęził przymiot strony wyłącznie do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepis art. 401 ust. 1 u.p.w., kwestię podmiotowego ukształtowania tego postępowania kształtuje dość szeroko. Mowa w nim bowiem o sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Nie budzi wątpliwości sądu, że ma on zastosowanie tak do postępowań o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących tej materii. Przepis ten oczywiście modyfikuje podmiotowe ukształtowanie tego postępowania w stosunku do art. 28 k.p.a. - stroną nie jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie np. także beneficjent opłat jakie ponosić ma adresat decyzji wodnoprawnej ale wyłącznie wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Organ administracji w postępowaniu tym został wyraźnie wyłączony z możliwości bycia jednocześnie jego stroną. Przepis art. 14 ust. 1 u.p.w. jednoznacznie wskazał rolę, jaką w postępowaniu dotyczącym gospodarowania wodami pełnią tak dyrektorzy zarządu zlewni Wód Polskich jak i dyrektorzy regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Jest to jednoznacznie określona rola, jako organów administracji (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z18.02.2022r., II SA/Kr 1099/22 dostępny w cbosa). W przypadku odprowadzanie ścieków do rowu zasięg oddziaływania, a tym samym krąg stron wyznacza granica, w której następuje wchłonięcie odprowadzanych ścieków. Kolejną podstawą odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. było stwierdzenie, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w tym trybie nie mieści się ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z akt administracyjnych nadesłanych przy odpowiedzi na skargę wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 10 maja 2023r. na podstawie art. 415 pkt 1,5,6 u.p.w. wystąpili do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie o zmianę decyzji nr [...] z [...] marca 2021r. nr [...] w części dotyczącej pkt I od pierwszego dnia jej obowiązywania. Powodem zmiany zakresu korzystania z wód. W operacie wodnoprawnym nastąpiło błędne wskazanie ilości odprowadzanych ścieków bytowych pochodzących z przedmiotowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...]. Prawidłowa ilość ścieków wprowadzanych do wód od pierwszego dnia obowiązywania ww. decyzji wynosi do 0,5 m3 na miesiąc, czyli około 0,17m3 na dobę, a nie jak to wynika z pozwolenia wodnoprawnego oraz operatu wodnoprawnego 1,20 m3 na dobę. Dodali, że jako indywidualni użytkownicy i przy dwuosobowym składzie rodziny, ze względu na niewielką ilość odprowadzanych ścieków nie mają obowiązku przeprowadzania pomiarów jakości ścieków i prowadzenia ich sprawozdawczości, gdyż takie korzystanie z wód ma charakter zwykłego korzystania z wód, co wynika z art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 u.p.w. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że drenaż rozsączający przeznaczony do wprowadzania ścieków, w tym również z przydomowych oczyszczalni ścieków, do ziemi stanowi wylot urządzenia kanalizacyjnego służący do wprowadzania ścieków do ziemi, a więc wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (zgody wodnoprawnej) na jego wykonanie. Skarżący domagają si zmiany wielkości parametrów związanych z ilością odprowadzanych ścieków, co wiąże się ze szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, gdyż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się tylko Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] marca 2021r. nr [...] w przedmiocie udzielenia skarżącym pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie wprowadzania ścieków bytowych pochodzących z przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] i ustalono zakres korzystania z wód. Decyzja ta była sprostowana postanowieniem z dnia 29 marca 2023r., gdyż organ używał w treści uzasadnienia nazwy "ścieki przemysłowe". Skoro oczyszczalnia ścieków byłą wzniesiona dla oczyszczania ścieków bytowych, i w tym przedmiocie udzielono pozwolenia wodnoprawnego, to zmiana ilości odprowadzenia ścieków nie jest zmianą stanu faktycznego prawy. Przedmiotowy zakres zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2482/22 (dostępny w cebosa). W wyroku tym, NSA podał, że możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących warunków: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o które pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Istotne jest także to, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (teza nr 1). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że słuszny interes strony o którym mowa w ww. przepisie musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (teza nr 2). Sad w składzie orzekającym akceptuj przedstawione poglądy. Ponadto zaprezentowane stanowisko wskazuje na szerokie spektrum orzekania, przy jednoczesnym zakreśleniu granic dla zastosowaniu tego nadzwyczajnego trybu. Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów procesowych, gdyż nie doszło do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 134 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 100 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni wniosek skarżących przez pryzmat przepisu art. 155 k.p.a., tj. czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ nie może jednak powoływać się na brak własnej zgody jako strony postępowania w tej sprawie, jako podstawy odmowy zmiany decyzji.