II SA/Rz 589/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 589/13 UZASADNIENIE Decyzją dnia [...] marca 2013 r. nr [...] znak: [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o utracie przez W. T. statusu osoby bezrobotnej z dniem 4 marca 2013 r. na okres 120 dni, z uwagi na brak stawiennictwa wyżej wymienionego w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i brak usprawiedliwienia tej nieobecności. W. T. złożył odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność tego odwołania, wskazując w podstawie prawnej art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie . W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja organu I instancji została wysłana do W. T. za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. na wskazany przez wyżej wymienionego w dniu rejestracji adres zameldowania na pobyt stały: [...]. Po dwukrotnym awizowaniu tej przesyłki (w dniach 14 i 22 marca 2013 r.), została ona zwrócona nadawcy w dniu 29 marca 2013 r., z powodu niepodjęcia w terminie z urzędu pocztowego. W dniu 18 marca 2013 r. W. T. zgłosił się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...], gdzie uzyskał kserokopię decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2013 r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożone zostało 21 marca 2013 r. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie natomiast z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś w przypadkach wskazanych w art. 14 § 2 k.p.a. decyzja może być stronom ogłoszona ustnie. Organ wskazał także na art. 110 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że odwołanie od decyzji administracyjnej strona może wnieść dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji. Wojewoda podniósł, że przy doręczaniu W. T. przesyłki zawierającej decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2013 r. doręczyciel postępował zgodnie z regulacją zawartą w art. 44 k.p.a. I tak pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki w Urzędzie Pocztowym Nr [...] w R. doręczyciel pozostawił w skrzynce oddawczej adresata dnia 14 marca 2013 r., natomiast wobec niepodjęcia przesyłki w tym terminie drugie zawiadomienie pozostawił dnia 22 marca 2013 r. Z dniem 28 marca 2013 r. upłynął 14 –dniowy okres przechowywania przesyłki w Urzędzie Pocztowym Nr [...] w R. i w tym dniu nastąpiło doręczenie W. T. wskazanej wyżej decyzji Starosty Powiatu [...]. Tymczasem odwołanie wniesione zostało przez wyżej wymienionego 21 marca 2013 r., a zatem przed dniem doręczenia aktu administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a. Wojewoda zaznaczył, że w świetle brzmienia art. 109 § 1 k.p.a. stronie doręcza się oryginał decyzji, a nie jej odpis, czy kopię. Każda zatem kopia decyzji doręczana stronom musi być podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą. Nie ma natomiast znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeśli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. W takim zaś przypadku strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania, skoro decyzja nie istnieje. Reasumując Wojewoda podniósł, że oryginał decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2013 r. (odpis decyzji na prawach oryginału) przesłany został do W. T. za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., zaś jego doręczenie nastąpiło dnia 28 marca 2013 r. W dniu 18 marca 2013 r. strona otrzymała zaś jedynie kopię tej decyzji w celu zapoznania się z jej treścią. Odwołanie od tej decyzji mogła zatem złożyć od dnia doręczenia czyli 28 marca 2013r., nie wcześniej, kiedy to wskazana decyzja nie funkcjonowała w obiegu prawnym tj. została wprawdzie wydana, lecz nie doręczono jej stronie. Mając na względzie powyższe Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania W. T. Postanowienie organu II instancji zostało zaskarżone przez W. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wskazał w nim na okoliczności, z powodu których nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Skarżący zwrócił uwagę, że pracownik urzędu pracy nie pouczył go o obowiązku podania adresu do doręczeń w przypadku zmiany miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że W. T. był zobowiązany do bezzwłocznego informowania o wszelkich podanych przez niego zmianach danych zawartych w Karcie rejestracyjnej, w tym o zmianie miejsca zameldowania lub pobytu, jednakże nie wskazał Powiatowemu Urzędowi Pracy innego adresu do korespondencji niż podany w Karcie rejestracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 można ogłosić ją ustnie. Szczegółowe kwestie związane z doręczaniem przez organ administracji publicznej wszelkich pism, w tym decyzji, uregulowane zostały w przepisach art. 39-49 k.p.a. Ogólną regułę wyznaczają art. 39 i 40 k.p.a., wskazujące, że organ doręcza pisma stronie lub jej przedstawicielowi (gdy przez takiego strona działa) za pokwitowaniem, przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Art. 42 stanowi w § 1, że w przypadku osób fizycznych pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W § 3 ustawodawca przewidział również możliwość doręczenia pisma w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, w razie niemożności doręczenia w sposób określony w § 1 i 2. Doręczenie pisma w trybie określonym w art. 42 k.p.a., z uwagi na to, że pismo adresat odbiera osobiście, jest doręczeniem bezpośrednim albo właściwym. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje również doręczenie zastępcze, stanowiące wyjątek od zasady doręczenia właściwego, uregulowane w przepisach art. 43 i 44 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu [...] zastosował tryb doręczenia przewidziany w art. 44 k.p.a. i związane z tym domniemanie doręczenia decyzji. Przepis ten brzmi: "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". W niniejszej sprawie 14 – dniowy termin do odbioru decyzji organu I instancji z placówki pocztowej rozpoczął bieg 14 marca 2013 r. Jednocześnie jednak W. T. zgłosił się osobiście w siedzibie organu i otrzymał kopię decyzji w dniu 18 marca 2013 r. Wówczas to poinformował o swojej chorobie (skręcenie stawu kolanowego) i braku możliwości stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy [...]. W ocenie Sądu tego właśnie dnia, tj. 18 marca 2013 r. dokonano doręczenia decyzji organu I instancji i ta data powinna być uznawana za datę, od której organ jest związany decyzją (art. 110 k.p.a.), jak również od której rozpoczyna bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Okoliczność, że rozpoczął już bieg termin dla przyjęcia domniemania doręczenia z art. 44 k.p.a. nie ma przy tym znaczenia. Doręczenie bezpośrednie – do rąk adresata decyzji – ma bowiem w k.p.a. prymat, na co wyraźnie wskazuje umiejscowienie przepisów – art. 42 k.p.a. poprzedza art. 43 i art. 44 k.p.a., a ponadto w art. 44 wyraźnie zastrzeżono, że stosuje się go "w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43". Sad podziela przy tym pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 16.07.2008 r., VI SA/Wa 508/08, LEX Nr 529312, że " z treści przepisu art. 42 k.p.a. nie wynika, ażeby adresat nie mógł z własnej woli zgodzić się na przyjęcie pisma w okolicznościach wymienionych w § 2 i 3, a więc doręczenie takie nie powinno być traktowane jako wadliwe, ponieważ nie narusza to celu regulacji prawnej, którym jest odebranie pisma osobiście przez adresata w sposób dla niego najmniej uciążliwy". W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie da się też pogodzić stanowiska organu, że domniemanie doręczenia nastąpiło 28 marca 2013 r., z wyrażonymi w art. 6 i art. 8 k.p.a. zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w sytuacji, gdy skarżący wykazał się starannością i dbałością o własne interesy, zgłaszając się osobiście w siedzibie organu i informując o swojej kontuzji i niedyspozycji. Nie jest też zasadna argumentacja organu, że 18.03.2013 r. doszło w niniejszej sprawie wyłącznie do wydania kserokopii decyzji, co nie może odnieść skutków prawnych doręczenia. Z wymienionych wcześniej przyczyn należało wówczas wydać skarżącemu oryginał decyzji lub mającą takie cechy poświadczoną za zgodność kserokopię, nie zaś wywodzić z fakty wydania kserokopii negatywne dla skarżącego konsekwencje. Reasumując, Sąd stwierdza, że uznanie przez Wojewodę [...] odwołania W. T. jako złożonego przed doręczeniem decyzji za niedopuszczalne nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy i narusza wspomniane wyżej przepisy – art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności i art. 8 k.p.a. obligujący organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naruszenie tychże przepisów postępowania oraz art. 134 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozpatrując ponownie odwołanie W. T. organ weźmie pod uwagę ocenę Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku.