II SA/Rz 59/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Maria Zarębska - Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...). w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) Nr (...); II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) na rzecz skarżącego M.J. kwotę (...) zł /słownie: (...) złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania M.J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie legalności robót związanych z budową studni na działce nr 512/2 położonej przy ul. K. w C. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że PINB w trakcie prowadzonego postępowania stwierdził, że budowa studni prowadzona przez B.Z. na podstawie dokonanego uprzednio zgłoszenia jest zgodna z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./, a jej usytuowanie, tj. 1,35 m od cokołu ogrodzenia między działką nr 512/2 i 513 z przepisem § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Z uwagi na brak podstaw do zakwestionowania legalności budowy, uznał postępowanie w tym zakresie za bezprzedmiotowe, wydając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.J., właściciel działki nr 513, przytaczając treść § 31 powołanego rozporządzenia i wskazując na ich błędną interpretację przez organ I instancji, skutkującą przyjęciem mniejszych niż wymagane przez te przepisy odległości od granicy działki /5 m/ oraz budynków inwentarskich i związanych z nimi m.in. zbiorników na nieczystości /15 m/. Wykonanie studni bezpośrednio przy ogrodzeniu i w niewielkiej odległości od istniejącej zabudowy będzie miało ujemny wpływ na stan techniczny istniejących budynków. W związku z tym wniósł o zmianę decyzji i doprowadzenie do lokalizacji studni zgodnie z obowiązującym prawem. Rozpatrując odwołanie PWINB uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. Inwestor dochował wszystkich wymaganych prawem warunków, a samo usytuowanie studni nie narusza obowiązujących w tej mierze przepisów tj. § 31 ust. 2 powołanego rozporządzenia, które dopuszcza sytuowanie studni w odległości mniejszej niż 5 m od granicy działki pod warunkiem zachowania na obydwu działkach odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 2 – 5 rozporządzenia, w tym m.in. 15 m do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń. Wprawdzie na działce nr 513 będącej własnością skarżącego istnieje szambo w odległości mniejszej niż 15 m od studni, ale wg ustaleń organu I instancji jest ono nieczynne, gdyż ścieki z budynku mieszkalnego są odprowadzane do istniejącej kanalizacji sanitarnej. W tej sytuacji postępowanie w sprawie legalności budowy studni jest bezprzedmiotowe, a jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prawidłowe. M.J. decyzję PWINB z dnia [...]r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane w związku z § 31 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) prowadzącą do przyjęcia za dopuszczalne usytuowanie studni w odległości mniejszej niż 5 m od jego działki bez zgody na takie przybliżenie /przepisy nie uzależniają zmniejszenia odległości od tego, czy szambo jest czynne czy też nie/, brak spełnienia standardu konstytucyjnego dla przepisów wykonawczych przez wspomniany § 31 ust. 2 rozporządzenia /przepisy techniczne nie mogą podejmować kwestii związanych z wykonywaniem prawa własności/ oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie okoliczności przemawiających za jego umorzeniem. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Budowa studni jest realizowana na podstawie dokonanego zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, a jej lokalizacja – co stwierdził organ I instancji – zgodna z tym zgłoszeniem i nienaruszająca § 31 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Na tej podstawie WINB wniósł o oddalenie skargi. Po doręczeniu odpowiedzi na skargę skarżący złożył pismo procesowe stanowiące jej uzupełnienie, wskazując w nim dodatkowo na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalono "nieczynność" szamba, które to stwierdzenie nie zostało poparte żadnymi dowodami, zaś sposobem przeprowadzenia przez organ nadzoru kontroli na gruncie w dniu [...]r., tj. bez jego wiedzy i obecności, naruszono jego prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, którego stroną stał się formalnie dopiero po jego wszczęciu [...]r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem – przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm./. Zakres zaś kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, z którego wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Jak wynika z akt administracyjnych inwestor B.Z. skierował [...]r. do Starosty Powiatowego zgłoszenie o przystąpieniu do budowy studni kopanej w C. na działce nr ew. 512/2 a termin rozpoczęcia robót określił na dzień 1 września 2006 r. Jak wynika ze zgłoszenia przedmiotowa studnia zlokalizowana jest w odległości 1,30 m od granicy z działką M.J. Budowę studni rozpoczęto "po 20 lipca 2008 r. Na działce nr 513 będącej własnością M.J. znajduje się szambo. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 prawa budowlanego nie wymaga wydania pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowa ujęć wód podziemnych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 wykonywanie takich robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a do wykonania robót budowlanych można przystąpić nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia – art. 30 ust. 5 in fine ustawy. Zatem inwestor wypełnił obowiązek zgłoszenia wynikający z ustawy i nie można zarzucić mu samowoli budowlanej. Warunki zaś, które musi spełniać każda inwestycja objęta przepisami prawa budowlanego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wynika zeń, że odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (...) powinna wynosić – licząc od osi studni – co najmniej: 5 m do granicy działki - § 31 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Studnia objęta naszym postępowaniem zlokalizowana jest w odległości 1,30 m od granicy. Dopuszcza się sytuowanie studni w odległości mniejszej niż 5 m od granicy działki (...) pod warunkiem zachowania na obydwu działkach odległości przewidzianych w ust. 1 pkt 2 – 5 - § 31 ust. 2 rozporządzenia tj.: - do osi rowu przydrożnego – 7,5 m - do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń: - 15 m - do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzone są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód – 30 m - do nieutwardzonych wybiegów dla zwierząt hodowlanych, najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji lokalnej bez urządzeń biologicznego oczyszczania ścieków oraz do granicy pola filtracyjnego – 70 m. Postępowanie przed organami administracji publicznej regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków /art. 7, 76, 77 § 3 i art. 86/. Jakiekolwiek ograniczenie w tym zakresie może wynikać tylko z przepisów ustawowych" – orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 10 czerwca 1987 r. Zasadą ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 K.p.a., który stanowi "w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Znaczenie tej zasady wykracza poza ramy procedury, jako że z tej zasady wynikają dyrektywy interpretacyjne nie tylko prawa procesowego, ale ze sformułowania "do załatwienia sprawy" również do prawa materialnego /patrz B. Adamiak, Polskie postępowanie administracyjne s. 131/. Zasada prawdy obiektywnej obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, poprzez postępowanie wyjaśniające oraz podjęciu decyzji. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozumieć należy, iż dotyczy to ogółu dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przedmiotem postępowania dowodowego są wszystkie fakty mające znaczenie dla sprawy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania rozstrzygnięcie organu zasadza się na przepisach § 31 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych. Skoro tak to budowa studni w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej uzależniona jest od spełnienia warunków, o których mowa w pkt 2 – 5 § 31 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy w swym uzasadnieniu rozstrzygnięcia wprawdzie przytacza brzmienie pkt 2 – 5, a następnie w lakonicznym stwierdzeniu "w rozpoznawanym przypadku odległości te są zachowane" uznaje iż spełnia ono wymogi z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Brak informacji o tym skąd organ powziął taką wiadomość nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości rozstrzygnięcia, że dopuszczalna jest lokalizacja studni w zbliżeniu o którym mowa w § 31 ust. 2. Znajdująca się w aktach mapa z naniesioną informacją "szambo nieczynne" i "projektowana studnia" nie spełnia wymogu, że okoliczności uzasadniające lokalizację studni w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej zostały spełnione, a tym samym lokalizacja studni nie narusza przepisów prawa. Zatem rozstrzygnięcie organu jest przedwczesne. Organ prowadząc ponownie postępowanie wyznaczy rozprawę administracyjną, a następnie ustali czy wymogi, o których mowa w § 31 ust. 1 pkt 2 – 5 rozporządzenia zostały spełnione ponieważ tylko wówczas możliwa jest lokalizacja studni bliżej niż zachowanie odległości 5 m od granicy działki sąsiedniej. Po za tym organ musi ustalić również faktyczną datę rozpoczęcia budowy studni ponieważ znajdujące się w aktach określenie "budowę rozpoczęto po 20 lipca 2008 r." jest niedokładne, jest to tym bardziej istotne że ważność zgłoszenia upływa z dniem 1 września 2008 r. Ustalenia organu muszą być wyartykułowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, wynika to z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. Ze względu na treść rozstrzygnięcia organu brak wyrzeczenia z art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.