II SA/Rz 590/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi D. O. i B. O. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wody powierzchniowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz skarżących D. O. i B. O. solidarnie kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. O. i B. O. (skarżący) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. (organ) z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], określająca dla skarżących za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 114.063 zł za pobór wody powierzchniowej. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], [...], [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] ustalił dla skarżących za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 114.063 zł za pobór wody z rzeki W. w miejscowości N. W informacji rocznej wyjaśniono, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. 2017r. poz. 2502; dalej w skrócie: "rozporządzenie"). W szczególności opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym znak [...] w ilości 1.25 m3/s. Skarżący wnieśli reklamację od powyższej informacji rocznej, w której wyjaśnili, że z uwagi na obniżenie dna rzeki W. na skutek poboru żwiru, nie ma możliwości zasilania wodą z rzeki doprowadzalnika wody do młyna, a co za tym idzie, nie mogą oni ponosić opłaty stałej za pobór wody. Natomiast z uwagi na wysokie koszty, nie są oni w stanie sfinansować inwestycji polegającej na oczyszczeniu koryta i obniżeniu dna doprowadzalnika wody. Ponadto nie posiadają oni żadnych innych ujęć wody. Skarżący wskazali również, że młyn nie musi korzystać w wody pobieranej z rzeki W., albowiem posiada na wyposażeniu silnik spalinowy, który może napędzać urządzenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] określił dla skarżących za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 114.063 zł za pobór wody powierzchniowej rzeki W. poprzez doprowadzalnik do napędu młyna wodnego w miejscowości N. Organ określił, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach po 28,515,75 zł płatnych: 1) za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r.; 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r.; 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r.; 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 271 ust. 3 u.p.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Zatem pobór wody z rzeki W. do napędu młyna ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym wynosi Q = 1,25 m3/s. Dalej organ wyjaśnił, że skarżący może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydanego przez Starostę [...] za pobór wody z rzeki W. do napędu młyna wodnego w N. w ilości Q = 1,25 m3/s, ważną do dnia 15 sierpnia 2029 r., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązani są ponosić opłatę za usługi wodne. Opłata za pobór wód powierzchniowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 złotych, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości Q = 1,25 m3/s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 271 ust. 1 pkt 2 u.p.w. poprzez jego zastosowanie i ustalenie opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej z rzeki W. do napędu młyna wodnego w miejscowości N. przez skarżących za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r., podczas gdy pobór wody do tego obiektu nie jest dokonywany od kilku lat, młyn wodny jest zabytkiem, nie funkcjonuje i nie nadaje ze względów technicznych do poboru i wykorzystywania wody powierzchniowej z rzeki W.; 2) art. 271 ust. 3 u.p.w. poprzez jego zastosowanie i wyliczenie opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej z rzeki W. do młyna wodnego w miejscowości N. na podstawie wyliczenia ilości wody, która może być pobrana z rzeki na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2009 r., w sytuacji, gdy pobór wody w ogóle nie następuje od kilku lat i nie może następować w przyszłości z uwagi na stan techniczny młyna oraz obniżenie koryta rzeki, młyn jest niesprawny i jest wykorzystywany tylko jako obiekt zabytkowy wpisany do rejestru zabytków klasy O. II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, wydanie i skierowanie decyzji na małżeństwo D. i B. O., podczas gdy stroną postępowania powinna być każda z tych osób fizycznych oddzielnie, a nie małżeństwo; 2) art. 40 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe doręczenie pism w sprawie, niedoręczenie decyzji wszystkim stronom, tj. odrębnie D. O. i B. O.; 3) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania. III. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ administracji, że w obiekcie młyn wodny w N. możliwy jest pobór wody z rzeki W., a zatem skarżący mogą korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, i w związku z tym ustalenie opłaty za usługi wodne. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca, albowiem w interesie społecznym podjęli się oni próby wyremontowania młyna, który jest zabytkiem klasy O z przeznaczeniem dla ogółu społeczeństwa do zwiedzania. Nadto naliczona opłata stanowi bardzo wysoką kwotę nie do pokrycia przez niejednego przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą, a co dopiero starszych schorowanych osób utrzymujących się ze świadczeń emerytalno- rentowych. Skarżący wskazali, że organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowy młyn nie funkcjonuje od wielu lat, nie jest w nim dokonywany pobór wody od kilku lat z uwagi na stan techniczny i obniżenie koryta rzeki. Organ nie wziął również pod uwagę faktu, że przedmiotowy młyn wodny jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków klasy O, nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza, obiekt ten jest od kilku lat w ciągłym remoncie pod okiem konserwatora zabytków. Już w chwili obecnej młyn jest udostępniany turystom, została założona księga odwiedzin, obiekt cieszy się dużym zainteresowaniem społeczeństwa i mediów. Młyn w N. jest jedynym takim obiektem na pobliskim terenie, i ma służyć społeczeństwu i celom edukacyjnym. Skarżący podkreślili, że jest stanowi on majątek rodzinny skarżących, którzy pomimo swojego wieku i złego stanu zdrowia prowadzą jego remont, celem udostępnienia obiektu w całej okazałości zwiedzającym. Skarżący podnieśli też, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w innym stanie faktycznym jeszcze w 2009 r. i nie może być wyznacznikiem dla naliczenia opłaty stałej za pobór wody w rozpoznawanej sprawie. Zarzucili wreszcie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprzekonywujące, brak w nim dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego, organ administracji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w reklamacji, a mimo to wydał decyzje ustalającą opłatę stałą za pobór wody powierzchniowej w bardzo wysokiej kwocie. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności za pożądane Sąd poczytuje odniesienie się do kwestii systemowych, kształtujących reguły ustalania opłat na pobór wód, albowiem w sensie operatywnym, pozwolą one czytelniej odnieść się problematyki prawnej relewantnej w niniejszej sprawie. Jednym z instrumentów ekonomicznych kształtujących, na gruncie u.p.w., politykę korzystania z wód jest opłata za usługi wodne – art. 267 pkt 1 u.p.w. Usługi wodne – jak wyjaśnia treść art. 35 ust. 1 u.p.w. - polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W kwestii poboru wód powierzchniowych ustawodawca wypowiedział się jednoznacznie, wprost kwalifikując tę aktywność, jako usługę wodną – art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. Konsekwencją tej kwalifikacji jest wyrażony w art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w. obowiązek uiszczenia opłaty za pobór tak wód powierzchniowych, jak i wód podziemnych. Opłata za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych – art. 270 ust. 1 u.p.w. W art. 271 ust. 3 u.p.w. przyjęto, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ (SNQ - średni niski przepływ z wielolecia, przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych). Na gruncie analizowanej sprawy organ ustalając wysokość opłaty prawidłowo poczynił obliczenia, dokonując stosownych podstawień do przyjętego algorytmu: zastosował iloczyn 250 zł. – jednostkowa stawka opłaty za pobór wody zgodnie z § 15 pkt 2 rozporządzenia, 365 dni (rok) oraz maksymalnej ilości poboru wody powierzchniowej – 1,25 m3/s, wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącym decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, nr [...]. Otrzymana w wyniku przeprowadzonych działań arytmetycznych wielkość – 114063,00 została ustalona jako opłata stała za pobór wód powierzchniowych. Wyjaśnienia wymagają w tym miejscu kwestie międzyczasowe, związane z wejściem w życie u.p.w. w dniu 1 stycznia 2018 roku. Otóż, jak wynika z art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. Z kolei w myśl art. 552 ust. 3 u.p.w. w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2019 r. Wody Polskie ustalają wysokość opłat za usługi wodne, nie uwzględniając średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ). Realizując dyspozycje powołanych przepisów organ przy obliczaniu wysokości opłaty nie uwzględnił SNQ, a wskaźnik maksymalnego poboru wód powierzchniowych w m3/s transponował z pozwolenia wodnoprawnego z 2009 roku. W kwestii zarzutu skargi, który eksponuje brak faktycznego poboru wody z uwagi na spłycenie koryta rzeki, Sąd przyjmuje, iż okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. W tej materii należy podzielić stanowisko organu, co do wykładni art. 271 ust. 3 u.p.w., z którego wynika, że opłatę za pobór wód powierzchniowych ustala się mimo, iż ów pobór ma charakter jedynie potencjalny ("która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodno prawnego"). Jako korelujące z hipotezą art. 271 ust. 3 u.p.w. i tym samym aktywujące kompetencję organu do ustalenia opłaty za usługi wodne należy przyjąć już samo wydanie pozwolenia wodno-prawnego, w którym określono wskaźnik maksymalnego poboru wód powierzchniowych. Przyczynę uwzględnienia skargi Sąd upatruje w naruszeniach o odmiennym charakterze. Zdaniem Sądu organ nie rozważył, czy w układzie faktycznym sprawy mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym. Zadekretowana w art. 16 pkt 40 u.p.w. ustawowa definicja poboru zwrotnego rozstrzyga, iż jest to pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Konceptualizując pobór zwrotny należy wywieść, iż swoim zakresem definicyjnym obejmuje on takie sytuacje, w których dochodzi do poboru określonej, mierzalnej ilości wody, a następnie jej zwrot bez zanieczyszczenia, którego stopień przekształcałby ją w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 u.p.w. oraz bez jej definitywnego zużycia (utraty substratu), które skutkowałoby odprowadzeniem wody w ilości mniejszej niż pobrano. Z powyższego wynika, że do poboru zwrotnego nie można zaliczyć czterech kategorii poboru: 1) odprowadzono wodę w tej samej ilości co pobrano, tyle że wskutek zanieczyszczeń doszło do przekształcenia jej w ścieki; 2) odprowadzono wodę w ilości mniejszej niż pobrano i jednocześnie doszło do przekształcenia jej w ścieki; 3) odprowadzono wodę w ilości mniejszej niż pobrano, choć nie doszło do przekształcenia jej w ścieki; 4) dokonano poboru bezzwrotnego – w ogóle nie odprowadzono pobranej wody. Wskazane konsekwencje rozwiązań normatywnych kształtujących instytucję poboru zwrotnego pozwalają na wniosek natury ogólnej: pobór zwrotny sprowadza się do przepływu wody przez urządzenie wodne. Rozstrzygająca wobec tak postawionego wniosku jest kwestia obowiązku ustalania opłat za zwrotny pobór wód. Odpowiedzi na tak postawione pytanie, przepisy u.p.w. expressis verbis nie udzielają, co nie oznacza jednakże, iż nie można jej zrekonstruować dokonując ich wykładni w ramach dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Na uwagę w pierwszej kolejności zasługuje fakt, że ustawodawca obowiązek opłat za pobór zwrotny reguluje autonomicznie, w oderwaniu od poboru wód in genere. Przepisy u.p.w. przewidują dwie formy korzystania z wód w ramach poboru zwrotnego, w stosunku do których ustala się opłatę. Pierwsza dotyczy poboru zwrotnego wód do celów elektrowni wodnych, druga: poboru zwrotnego wód na potrzeby chowu lub hodowli ryb. Przy poborze zwrotnym wód do celów elektrowni wodnych opłatę ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej – art. 270 ust. 4 u.p.w. Wysokość tej opłaty ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej – art. 272 ust. 3. Przedmiotowa opłata, choć nie zostało to wprost wyartykułowane w treści art. 270 ust. 4 i art. 272 ust. 3 u.p.w. nie jest opłatą stałą, lecz opłatą zmienną, albowiem konstrukcja sposobu jej naliczania nie pozwala na podstawienie do algorytmu zmiennych potencjalnych – możliwa do wyprodukowania ilość energii elektrycznej – lecz realnych – faktyczna ilość wyprodukowanej energii; faktyczna ilość pobranej bezzwrotnie wody. Tym samym ustawodawca w tym wypadku zrezygnował z pobierania opłaty stałej, która z założenia ma charakter abonamentowy - pro futuro - na rzecz opłaty, której niezbędne do ustalenia zmienne, ujawniają się dopiero po dokonaniu poboru. Ratio legis przyjętych rozwiązań jest oczywiste – jeżeli pobiera się wodę w sposób zwrotny, a więc odprowadza się tę samą ilość niezanieczyszczonej wody, jaka została pobrana, nie ustala się opłaty za wodę, albowiem ta wraca do zasobu i stan wód nie ulega zmianie. Opłatę nalicza się wyłącznie za korzyść, jaką podmiot dokonujący poboru uzyskał w następstwie wykorzystania sił fizycznych przepływającej wody, a którą stanowi wyprodukowana energia elektryczna. Wsparciem dla prezentowanych wniosków jest § 1 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia, z których wynika, że opłatę zmienną za pobór wód do celów elektrowni wodnych pobiera się za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. Detalicznie przekłada się to na wartość: 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej oraz 0,35 zł za bezzwrotny pobór 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. W kwestii ustalenia opłaty za usługi wodne polegające na poborze wód powierzchniowych na potrzeby chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych, charakteryzujących się poborem zwrotnym, należy podać, że jej wysokość uzależniono od maksymalnej ilości wód możliwej do pobrania określonej w pozwoleniu wodnoprawnym – art. 275 ust. 1 u.p.w. W tym wypadku ustawodawca posłużył się zupełnie inna konstrukcją niż przy poborze zwrotnym na potrzeby elektrowni wodnych. Opłata ma w takim wypadku charakter ryczałtowy i uzależniona jest nie od faktycznej ilości pobranej wody, lecz od maksymalnej możliwej ilości poboru tej wody, jaka wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Konkretyzując przyjętą regułę ustawodawca wskazał, że opłatę za pobór zwrotny wód powierzchniowych (Sąd ograniczy swoje uwagi wyłącznie do opłaty za pobór wód powierzchniowych, albowiem tej kategorii wód dotyczy niniejsza sprawa) na potrzeby chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego – art. 275 ust. 8 pkt 3 u.p.w. Zastrzeżono jednocześnie, że jeżeli możliwa do pobrania ilość wody wynosi powyżej 0,5 m3/s, wysokość opłaty ustala się jako sumę iloczynu, o którym mowa w wyżej (art. 275 ust. 8 pkt 3 u.p.w.) i iloczynu jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranej wody. Z jednej strony ustawodawca konstruując wzór do obliczenia opłaty za pobór zwrotny wód powierzchniowych w oparciu o art. 275 u.p.w., inaczej niż przy poborze "klasycznym", nie uwzględnił czasu wyrażonego w dniach, co w sposób bardzo znaczący przekłada się na jej wysokość, z drugiej zaś, jeżeli pobór wód przekracza wartość graniczną określoną na 0,5m3, przy ustalaniu wysokości opłaty nakazał uwzględniać zarówno potencjalną – maksymalną ilość możliwej do pobrania wody, jak i ilość wody rzeczywiście pobranej. Z treści § 12 ust. 2 pkt rozporządzenia wynika, że jednostkowe stawki opłat za pobór wód powierzchniowych na potrzeby chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych charakteryzujących się poborem zwrotnym wynoszą 125 zł na kwartał, jeżeli maksymalna ilość wód powierzchniowych możliwa do pobrania wynosi powyżej 0,5 m3/s oraz 50 zł za każde kolejne 0,1 m3/s pobranej wody. Zgodnie z art. 552 ust. 1 u.p.w. wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 roku. Określenie ilości rzeczywiście pobranej wody mogło – stosownie do art. 552 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.w. – nastąpić na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych albo pomiarów dokonanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych (jedynie sygnalizacyjnie Sąd podaje, że w ramach nowelizacji u.p.w., która weszła w życie w dniu 20 września 2018 roku, a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, ustawodawca dopuścił ustalanie wysokości opłat na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ich ponoszenia, za poszczególne kwartały – art. 552 ust. 2a u.p.w.). Analiza powołanych przepisów uprawnia do wniosków systemowych, że opłatę za pobór zwrotny wód powierzchniowych na potrzeby chowu lub hodowli ryb pobiera się w wysokości znacznie mniejszej, niż w przypadku poboru "klasycznego", o jakim mowa w art. 271 ust. 3 u.p.w. Wniosek ten jest oczywisty wobec uwzględnienia faktu, że iloczyn zmiennych, jakie należy uwzględnić obliczając opłatę za pobór zwrotny nie uwzględnia "czasu wyrażonego w dniach", a więc wielkości "365". Rekapitulując uwagi dotyczące poboru zwrotnego należy wyprowadzić następujące wnioski: 1. Opłaty za pobór zwrotny wód zostały uregulowane w sposób autonomiczny względem opłat za pobór "klasyczny"; 2. Wysokość opłat za pobór zwrotny wód jest zdecydowanie mniejsza, od opłat ustalanych za pobór "klasyczny". W ocenie Sądu jest to rozwiązanie logiczne i korespondujące z ogólną regułą systemową, w myśl której prawodawca nakłada na jednostki obciążenia jedynie w stopniu proporcjonalnym do wartości, które chce w ten sposób chronić, bądź uzyskać rekompensatę za ich całkowite lub częściowe wyeksploatowanie. Pobór "klasyczny" wód powierzchniowych, a więc ten, o którym mowa w art. 271 ust. 3 u.p.w. nie został prawnie zdefiniowany. Z kontekstu hipotez norm rekonstruowanych w oparciu o przepisy u.p.w. można jednak wywieść, iż zakresem tego pojęcia należy objąć sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Logika takiej regulacji ujawnia cel opłat, którym jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta. Ustawodawca zdecydował się określić opłatę za pobór zwrotny jedynie wtedy, gdy podmiot, który go realizuje uzyskuje z tego tytułu określone korzyści – wyprodukował energię elektryczną, albo prowadzi chów i hodowlę ryb w zbiornikach przepływowych. W obu tych działalnościach woda wraca do zasobu: w pierwszym po wykorzystaniu jej sił fizycznych, w drugim, po "przepłynięciu" przez zbiornik przepływowy, w którym prowadzi się chów lub hodowlę ryb; zbiornik przepływowy a natura rei nie kumuluje wody w sposób stały, utrzymuje jedynie określony poziom wody, pozwalając by gromadząca się wskutek ciągłego poboru nadwyżka, została odprowadzona na powrót do zasobu. W ocenie Sądu nie ma podstaw, by pozostałe formy poboru zwrotnego traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 271 ust. 3 u.p.w. W takim układzie zupełnie niezrozumiałe byłoby wprowadzanie instytucji poboru zwrotnego do ustawy. Wniosek jest zatem taki, że pobór zwrotny wód, poza przypadkami określonymi w art. 270 ust. 4 i art. 275, nie podlega opłacie za usługę wodną. Sformułowany wniosek można również wesprzeć wykładnią prokonstytucyjną. Artykuły 84 i 217 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowią o obowiązkach wobec państwa związanych z ponoszeniem ciężarów i świadczeń publicznych. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie, zaś na podstawie art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, następuje w drodze ustawy. Wykładnia powyższych przepisów Konstytucji RP pozwala przyjąć, że w najogólniejszym zakresie kreują one również koncepcję systemu danin publicznych, wyodrębniając w nim podatki oraz inne daniny publiczne. Koncepcję tę poszerza art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gdzie w kontekście regulacji w przedmiocie środków publicznych i ich kategorii – dochodów publicznych ustawodawca wyodrębnił daniny publiczne oraz dokonał ich przykładowego wyliczenia. Wykładnia art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w zgodzie z art. 217 Konstytucji RP umiejscawia opłaty w szerszej kategorii danin publicznych oraz klasyfikuje je (obok innych danin takich jak np. składki), jako "inne daniny publiczne" wyodrębnione względem podatku, który ma charakter podstawowej daniny publicznej. Koncepcja teoretyczna opłaty zakłada, że danina ta wykazuje wszystkie cechy podatku, poza jedną – nieodpłatnością. W efekcie jest definiowana jako publicznoprawne, przymusowe, bezzwrotne, odpłatne świadczenie pieniężne wynikające z ustawy na rzecz podmiotów publicznych – zob. A. Drwiłło, Opłaty jako dochody niepodatkowe, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. E. Ruśkowski, C. Kosikowski, Warszawa 2003, s. 621. Wskazuje się, że opłata jest ekwiwalentem za czynności i usługi administracji publicznej. Opłaty za czynności pobiera się za wykorzystanie osobowego substratu administracji – czynności konwencjonalne, materialno-techniczne, zaświadczenia, itp. Natomiast opłaty za usługi pobiera się za wykorzystanie określonej wartości publicznej, które skutkuje jej uszczupleniem – zob. D. Antonów, Szczególne opłaty administracyjne, 2017, s. 28 i 29. Symptomatyczne, że ustawodawca na gruncie u.p.w. wprost nawiązuje do tego podziału ustalając obowiązek ponoszenia opłat za "usługi wodne". W kontekście przedstawionych poglądów obciążanie opłatami za pobór zwrotny w takiej samym stopniu, jak za pobór "klasyczny", kłóciłoby się z zasadą proporcjonalności. Podmiot uprawniony do poboru bezzwrotnego ponosiłby opłatę w wysokości identycznej, jak podmiot, który ją pobiera i zwraca w stanie niepogorszonym. Błędność tej logiki jest oczywista. Ponadto nie można znaleźć żadnego racjonalnego uzasadnienia dla tezy, że podmioty dokonujące poboru zwrotnego na potrzeby elektrowni wodnych lub chodu i hodowli ryb, powinny ponosić opłatę w wysokości niższej, aniżeli podmioty dokonujące poboru zwrotnego w innych celach. Końcowo odnotowania wymaga jeszcze jedna kwestia: otóż, z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzi się wymóg, aby każde obciążenie nakładane na jednostki na rzecz podmiotów publicznych miało wyraźną podstawę ustawową. W sytuacji niejednoznaczności wyników wykładni, które pozwalają na wariantowość rekonstrukcji norm prawnych i w konsekwencji zarówno nałożenie na jednostkę obowiązku, jak i przyjęcie, że nie ma ku temu podstaw, organ zawsze powinien kierować się regułą in dubio pro libertate. Wyrazem systemowej akceptacji tej reguły na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 7a ust. 1, który stanowi: że Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wyjątki od tej reguły przewidziano w ustępie drugim. W ocenie Sądu – niezależnie od wywodów, w których Sąd podał "swój" pogląd na rozumienie przepisów u.p.w. regulujących pobór zwrotny wód – organ powinien rozważyć zastosowanie art. 7a ust. 1 u.p.w. Uwzględniając poczynione uwagi, Sąd stwierdza, że organy naruszyły przepisy postępowania, a to: art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a w zw. z art. 16 pkt 40 i art. 271 ust. 3 u.p.w. i nie wyjaśniły, czy skarżący w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego realizują pobór zwrotny. Odnotować należy, że na gruncie ustawy – Prawo wodne, z dnia 18 lipca 2001 roku, obowiązującej w dacie wydania skarżącym pozwolenia – decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 roku - instytucja poboru zwrotnego była nieznana. Ponieważ wydane w oparciu o przepisy tej ustawy pozwolenia wodnoprawne pozostają w mocy, ich treść należy intepretować z uwzględnieniem aktualnie obowiązującej u.p.w. Z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 roku wynika, iż skarżącym udzielono pozwolenia wodnoprawnego na: "pobór wód z rzeki W. do napędu Młyna Wodnego w N., doprowadzenie wody do młyna i odprowadzenie wody do rzeki W.". Obowiązkiem organu będzie rozstrzygnięcie, czy udzielone skarżącym pozwolenie wodnoprawne obejmuje pobór zwrotny, oraz ewentualnie w razie odpowiedzi pozytywnej, czy nie jest to pobór zwrotny na cele produkcji energii elektrycznej. W oparciu o dokonane ustalenia oraz wykładnię przepisów u.p.w. oraz K.p.a. poczynioną przez Sąd, organy rozstrzygnął, czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty za pobór wód powierzchniowych wobec skarżących. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O Kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.