II SA/Rz 591/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. M. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego. II SA/Rz 591/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. M., reprezentowanego przez pełnomocnika – radcę prawnego J. S., jest decyzja Wojewody [...] z dn. [...].06.2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość przez Gminę Miasto [...] w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik A. M. domagał się wypłaty odszkodowania za przejętą na własność Gminy Miasta [...] działkę nr 66/3 o pow. 0,2072 m², gdzie podstawą przejścia jej na własność gminy była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].03.1994r. Nr [...]. Postępowanie w sprawie prowadził Starosta [...]. Prezydent Miasta [...] w toku postępowania przedstawił kopię oświadczenia A. M. z dn.29.03.1994r. w treści którego strona miała oświadczyć, że nie będzie domagać się wypłaty odszkodowania za projektowaną i przejętą działkę nr 66/3 pod drogę dojazdową do wydzielanych w wyniku podziału 13 działek budowlanych. Dołączono także korespondencję z A. M., w której Gmina Miasto [...] odmawia wypłaty odszkodowania za przejętą działkę. Akta sprawy zawierają także zaświadczenie, z którego wynika, że przedmiot podziału w 1994r. zlokalizowany był w konturze, dla którego ówcześnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zawierał symbol B 37 MNj o ustaleniach" "pow. 42,50 ha. W stanie istniejącym teren budownictwa jednorodzinnego oraz upraw polowych i ogrodów. W okresie perspektywiczno-kierunkowym teren przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Prezydent Miasta poinformował także Starostę, że działka nr 66/3 nie jest drogą publiczną, nie została podjęta bowiem stosowna uchwała zaliczająca ją do takiej kategorii dróg, pełni zaś funkcję drogi dojazdowej – wewnętrznej. Akta sprawy zawierają także potwierdzenie, że w księdze wieczystej KW Nr [...] wpisane jest prawo własności Gminy Miasto [...] działki nr 1287 o pow.0,1964 ha, położonej w M., stanowiącej drogę dojazdową, a wpis nastąpił na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].03.1994r. Decyzją z dn. [...].03.2004r. Nr [...] Starosta [...] odmówił A. M. wypłaty odszkodowania za działkę nr 66/3 o pow.0,2072 ha, obecnie oznaczoną jako dz. nr 1287 o pow. 0,1964 ha położonej w M. w obr. [...]. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.104 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.98 ust.1 i 3, art.129 ust.1 ustawy z dn.21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz.543 ze zm., zwana dalej "ugn"). W uzasadnieniu przytoczono stan faktyczny sprawy, wskazując na podstawę wyodrębnienia działki nr 66/3, jej wpisanie do księgi wieczystej jako własność Gminy Miasto [...] przy zmienionym oznaczeniu ewidencyjnym i powierzchni. Organ odwołując się do obecnego brzmienia art.98 ust.1 i 3 ugn wywodził, że obecnie tylko za działki gruntowe wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie. Działka wydzielona w wyniku podziału dokonanego na wniosek A. M. nie była i nie ma według starosty charakteru drogi publicznej, jest jedynie drogą dojazdową do innych działek. Uznano zatem, że "nie ma możliwości ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M. zarzucając obrazę art.98 ust.1 i 3 ugn oraz obrazę art.10 ust.1,3 i 5 ustawy z dn.29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami (Dz.U. Nr 31 z 1991r., poz.127 ze zm., zwana dalej "ugg"), wnosząc o wydanie decyzji merytorycznej i ustalenie odszkodowania dla odwołującego się. Pełnomocnik odwołującego się wskazuje, że na konieczność wydania pozytywnej decyzji w sprawie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dn.16.12.2003r.. Zarzucił, że decyzja jest sprzeczna z prawem, skoro w praktyce doszło do wywłaszczenia nieruchomości, a wbrew wyraźnie obowiązującym w trakcie orzekania o podziale działek przepisom ugg ówczesny Kierownik Urzędu Rejonowego nie wydał decyzji o odszkodowaniu. Zakwestionowano możliwość zastosowania art.98 ugn, tak jak to uczynił organ I instancji. Odwołując się do orzeczeń sądowych oraz uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dn.29.03.1993r. W.13/92 odnośnie wykładni art.10 ugg pełnomocnik A. M. dowodził, że odmowa wypłaty odszkodowania jest sprzeczna z prawem. Wskazano nadto, że A. M. do 2002r. opłacał podatek od działki nr 66/3, mimo że stanowić ma ona część ulicy K. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dn. [...].03.2004r.. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec treści art.98 ust.1 ugn, dotyczącego jedynie gruntów przejmowanych na drogi publiczne, uwzględniając iż działka nr 1287 nie należy do tej kategorii, zatem nie można było ustalić odszkodowania za przejęcie w/w działki. Zdaniem organu odwoławczego fakt przestania obowiązywania przepisów ugg uprawnia jedynie byłego właściciela działki do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Przyznano zarazem, że Kierownik Urzędu Rejonowego dokonując podziału działek i wydzielając działkę pod drogę dojazdową winien wszcząć postępowanie odszkodowawcze. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik A. M., domagając się uchylenia decyzji II instancji oraz zasądzenia kosztów procesowych. W skardze postawiono zarzut naruszenia art.98 ust.1 i 3 ugn poprzez jego błędną interpretację. Przytaczając stan faktyczny sprawy skarga eksponuje, iż w wyniku podziału działek doszło do wydzielenia drogi dojazdowej do osiedla domów jednorodzinnych, jest to część drogi stanowiącej ul. K. w M., która jest własnością Gminy Miasto [...]. Za nierealne uznano zatem wywody zawarte w obu decyzjach, iż brak jest do czynienia w przedmiotowej sprawie z drogą publiczną. Podtrzymano zarzut sprzeczności obu decyzji z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego W.13/92 w przedmiocie wykładni art.10 ust.5 ugg. Argument, że w wyniku podziału doszło do powstania drogi publicznej skarżący wspiera motywami zawartymi w wyroku Sądu Najwyższego z dn.29.03.1995r. III ARN 7/95 odnośnie warunków wydzielenia drogi jako publicznej, w wyniku dokonania podziału. Konkludując wskazano, że skoro w wyniku podziału doszło do wydzielenia działki pod drogę, która przeszła na własność Gminy Miasto [...], to obowiązkiem ówczesnego Kierownika Urzędu Rejonowego, którego następcą jest Starosta Powiatowy, było ustalenie odszkodowania z tego tytułu. Odpowiadając na skargę wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko, eksponując w szczególności, że przedmiotowa działka nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a wobec tego nie ma zastosowania do niej norma art.98 ugn. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał na rozprawie stanowisko prezentowane w skardze, dodatkowo wskazywał, że za odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania nie może stać argument o braku uchwały odnośnie zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych, albowiem najpierw musi nastąpić nabycie działki pod drogę, a podjęcie uchwały zaliczającej ją do kategorii dróg publicznych jest kwestią późniejszą. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji, stosując odpowiednie środki przewidziane w ustawie z dn.30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Nie jest spornym, że działka nr 66/3 o pow. 0.2072 ha wydzielona w wyniku podziału działek dokonanego na wniosek A. M., na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dn. [...].03.1994r. [...] stała się własnością Gminy Miasto [...]. Obecnie jest to działka nr 1287 o pow.0,1964 ha, która hipotecznie stanowi własność komunalną. Przedmiotowa decyzja jest decyzją ostateczną i prawomocną, a z akt nie wynika, by wobec niej toczyło się jakiekolwiek nadzwyczajne postępowanie. Za bezprzedmiotowe zatem należy, zdaniem sądu, uznać wszelkie rozważania związane z obecnie obowiązującym przepisem art.98 ugn, odnoszącym się do kwestii przechodzenia na własność działek gruntowych, wydzielonych w wyniku podziału, na cele budowy dróg publicznych. Przepis aart.98 ugn nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, albowiem podział działek już nastąpił, decyzja w tym zakresie zapadła i wiąże organy. Wniosek A. M. dotyczył tylko i wyłącznie kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zdaniem sądu, w sytuacji gdy podział działek nastąpił na podstawie art.10 ust.5 ugg i w wyniku tego podziału wydzielona została działka pod ulicę, która stała się własnością komunalną, a właściwy organ nie ustalił w oparciu o przepisy ugg stosownego odszkodowania, to obowiązek taki spoczywa obecnie na staroście wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej. Do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania w takiej sytuacji, jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie ma znaczenia treść art.98 ugn, normującego obecnie kwestie wydzielania działek pod drogi publiczne. Kwestię odszkodowania należy ustalić stosując te przepisy ugn, które dotyczą odszkodowania w razie wywłaszczenia nieruchomości. Odmienna wykładnia, jaką prezentowały organy obu instancji, oznaczałaby pogwałcenie art.21 ust.2 Konstytucji RP z dn.2.04.1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483), wskazującego iż wywłaszczenie jest dopuszczalne na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Gdyby zaaprobować tok rozumowania organów obu instancji, dochodziłoby w praktyce do przejęcia na cele publiczne nieruchomości bez odszkodowania, a więc pod tytułem darmym. Już po wydaniu zaskarżonej decyzji ustawodawca dokonał nowelizacji ugn w ustawie z dn.28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141 z 2004r., poz.114). Dodano w art.129 ugn ust.5 w brzmieniu: "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art.98 ust.3, art.106 ust.1, art.124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Ratio legis tej zmiany wskazuje wyraźnie, iż wolą ustawodawcy jest, by przejęciu nieruchomości na cele publiczne towarzyszyło stosowne odszkodowanie. Zdaniem sądu w tym kierunku należy wykładać treść art.98 ust.3 ugn. Przepis ten w dacie orzekania przez II instancje stanowił, iż "Za działki gruntu, o których mowa w ust.1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości". Zdaniem sądu w tym składzie, w przypadku, gdy dokonano podziału nieruchomości w trybie art.10 ugg i wyodrębniono działkę pod ulicę, która przeszła na własność gminy, a nie ustalono w stosownym czasie odszkodowania, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest zobowiązany wydać decyzję w tym zakresie. Inna wykładnia cyt. wcześniej przepisów naruszałaby naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art.21 ust.1 Konstytucji RP). Zwraca przy tym uwagę pewna niekonsekwencja organów – w uzasadnieniu decyzji I instancji wskazywano na "brak możliwości ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym", by w istocie wydać decyzję merytoryczną o odmowie wypłaty odszkodowania, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. To dodatkowo wskazuje na wadliwość stanowiska przyjętego przez orzekające w sprawie organy. Oceniając zgodność zaskarżonych decyzji z prawem sąd uznał, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Zwrot kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w treści art.200 Ppsa. Sąd nie stosował środka ochrony tymczasowej, przewidzianej w art.152 Ppsa, albowiem decyzja nie nakładała żadnego obowiązku, lecz odmawiała uprawnienia.