II SA/Rz 594/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. II SA/Rz 594/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Wójt Gminy [...] przyznał AS (dalej: "skarżącemu") bezterminowo zasiłek dla opiekuna za okres od 15 maja 2014 r., w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – JS. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. [...], Wójt zmienił ww. decyzję poprzez zwiększenie od 1 listopada 2018 r. otrzymywanego zasiłku do wysokości 620 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 2, art. 7 ust. 3, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 z późn. zm.) oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 19 lutego 2019 r., zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego. Z ustaleń pracownika socjalnego wynikało, że skarżący nie sprawuje należytej opieki nad matką. Większość czynności pielęgnacyjno – opiekuńczych przy JS wykonuje synowa, podczas gdy skarżący podejmuje się świadczenia prac dorywczych. Ponadto skarżący nie ukrywał, że podczas wywiadu znajdował się pod wpływem alkoholu. W ocenie organu okoliczności te obligowały do uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., ze skutkiem od dnia 19 lutego 2019 r. AS wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że nie świadczy prac dorywczych na rzecz innych osób. Incydentalnie przywiózł drewno sąsiadowi, jednakże za te przysługę nie otrzymał żądnego wynagrodzenia pieniężnego, a jedynie został poczęstowany alkoholem. Podkreślił, że często wyjeżdża z domu po leki niezbędnego jego matce lub po zakupy spożywcze, i wtedy rzeczywiście opiekę nad matką sprawuje jego żona. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje jednoznacznie, że skarżący nie sprawuje stale właściwej opieki nad swoją matką, gdyż świadczona opieka nie jest pełna i wykonywana stale. Spożywanie alkoholu w dniu wywiadu środowiskowego potwierdza zaś lekceważący stosunek odwołującego się do obowiązku opieki nad niepełnosprawną i liczącą 92 lata matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AS wniósł o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji podniósł, że zaskarżona decyzji Kolegium jest dla niego bardzo krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, ze zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Decyzje te dotyczą zasiłku dla opiekuna, które to świadczenie wprowadzone zostało ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2092). Zgodnie z treścią jej art. 2, zasiłek dla opiekuna przysługuje wyłącznie tym osobom, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże na skutek nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 7 grudnia 2012 r. ich prawo wygasło z dniem 1 lipca 2013 r. Na mocy tej nowelizacji zmieniono zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i wprowadzono nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy – skierowany co do zasady do osób nie pozostających w zatrudnieniu, sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dorosłymi. Istotą natomiast wprowadzenia świadczenia nazwanego – "zasiłek dla opiekuna" była ochrona tych osób, które na mocy ww. ustawy nowelizującej utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pobieranego w dniu 1 lipca 2013 r. Uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 11 ust. 3 ww. ustawy nowelizującej stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Z treści art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (dalej również: "ustawa") wynika jednoznacznie, że zasiłek dla opiekuna przyznawany w trybie tej ustawy nie jest świadczeniem skierowanym do wszystkich osób, które kiedykolwiek były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego a jedynie do tych spośród nich, którym świadczenie, przyznane przed 30 czerwca 2013 r. przysługiwałoby nadal, gdyby nie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzona ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Z akt sprawy, a konkretnie z treści decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna wynika, że uprzednio pobierał on już świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją z dnia 1 lutego 2011 r. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący sprawował opiekę nad swoją niepełnosprawną matką – JS, co najmniej od 2011 r. Fakt sprawowania tej opieki deklaruje w dalszym ciągu, a okoliczność tę potwierdza JS. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzja uchylone zostało rozstrzygnięcie przyznające skarżącemu zasiłek dla opiekuna ze względu na brak sprawowania należytej opieki nad matką. Swoje stanowisko o braku sprawowania takiej opieki organy opierają na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym 19.02.2019 r. Przeprowadzenie takiego wywiadu w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna przed ustaleniem prawa do tego zasiłku jest w świetle art. 7 ust. 1 ustawy obowiązkowe. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 ustawy aktualizację wywiadu przeprowadza się co 6 miesięcy, jeżeli do końca okresu, na który zostało ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, pozostało więcej niż 3 miesiące, oraz w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości co do faktu sprawowania opieki przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna. W rozpoznawanej sprawie wywiad środowiskowy jest jedynym dowodem, na którym oparły się organy przy wydaniu decyzji uchylającej przyznany zasiłek dla opiekuna. Ocena tego dowodu ma zatem w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie. Zdaniem Sądu ocena ta nie została przeprowadzona prawidłowo. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a., która oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Z akt sprawy wynika, że po przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna w 2014 r. pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] kilkakrotnie przeprowadzali wywiad środowiskowy – w styczniu i wrześniu 2015 r., w kwietniu i październiku 2016 r., w kwietniu 2017 r. oraz dwukrotnie w 2018 r. – 11.01. i 14.08. We wszystkich tych przypadkach potwierdzono fakt sprawowania opieki nad JS przez syna AS. Z ustaleń wynika, że podopieczna mieszka sama, ale w tym samym podwórku mieszka syn AS, który w ramach sprawowanej opieki przynosi posiłki, przygotowuje opał, rozpala, przynosi wodę do domu, robi zakupy, wykupuje leki. Mieszkanie JS jest posprzątane, a ona sama ma zapewnione wszystkie potrzeby. W ustaleniach dokonanych podczas wywiadu 19.02.2019 r. i przyjętych jako motywy wydania decyzji organu I instancji wskazano natomiast, że w tym dniu obecny w domu matki skarżący był pod wpływem alkoholu, a większość czynności opiekuńczych – tj. przygotowywanie posiłków, pranie oraz zakupy spożywcze – wykonuje synowa, podczas, gdy skarżący podejmuje prace dorywcze. Na tej podstawie pracownik socjalny nie potwierdził sprawowania opieki nad matką przez skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że opieka nie jest pełna i wykonywana stale, a spożywanie alkoholu w dniu wywiadu środowiskowego potwierdza tylko lekceważący stosunek skarżącego do obowiązku opieki nad niepełnosprawna matką. W ocenie Sądu tego rodzaju wnioski wysunięte na podstawie jednego tylko zaobserwowanego zdarzenia są przedwczesne. Zgadzając się oczywiście co do zasady z twierdzeniami organu odwoławczego, że przesłanką przyznania zasiłku dla opiekuna jest sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, które uniemożliwia podjęcie pracy, stwierdzić jednak należy, że sprawujący opiekę może korzystać z pomocy innych osób, w szczególności członków najbliższej rodziny, przy wykonywaniu niektórych czynności opiekuńczych. Dotyczy to w szczególności przygotowywania posiłków. Nie jest także zdaniem Sądu wykluczone podejmowanie okazjonalnie prac dorywczych, jeśli oczywiście nie kolidują one ze sprawowaną opieką. Należy przypomnieć, że warunkiem przyznania zasiłku dla opiekuna jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, co oznacza oczywiście brak możliwości podjęcia stałego zajęcia zarobkowego, gdyż kolidowałoby ono z możliwością sprawowania opieki. Nie oznacza to jednak zakazu wykonywania sporadycznie jakichkolwiek czynności zarobkowych, o ile nie wpływają one na zakres i wymiar sprawowanych czynności opiekuńczych i nie obniżają ich jakości. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie poczyniono. Ponadto, podobnie jak organy, Sąd również negatywie ocenia spożywanie alkoholu w czasie wykonywania opieki, jednakże jednorazowy incydent tego rodzaju u opiekuna nie może przekreślać możliwości sprawowania opieki, o ile osoba jej wymagająca miała zabezpieczone wszystkie potrzeby. Niewątpliwie takie zdarzenie może być niepokojące, dlatego też sposób sprawowania opieki nad matką przez skarżącego wymaga monitorowania, co umożliwia art. 7 ust. 3 ustawy przewidujący aktualizację wywiadu środowiskowego "w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości co do faktu sprawowania opieki przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna". Dopiero gdy brak należytego wykonywania opieki potwierdzi się, możliwe jest uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły przedwcześnie, bez wyjaśnienia i dogłębnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem powołanych uprzednio przepisów – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Sąd uchylił obie te decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.