II SA/Rz 596/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia[...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w K. z [...].04.2006r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka. W sprawie tej A. K. w dn.1.08.2005r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci: B. K. i A. K. We wniosku tym w części dotyczącej przyznania dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego wpisano "nie dotyczy" (k.33 akt I instancji). Na podstawie tego wniosku działający z upoważnienia burmistrza Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w S. decyzją z [...].09.2005r. Nr [...] przyznał A. K. zasiłki rodzinne na dzieci B. K. i A. K. wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W dn.[...].02.2006r. A. K. wniosła do MOPS w S. wniosek o ustalenie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – B. K. Do wniosku dołączono wyrok Sądu Rejonowego w K. z [...].01.2006r. sygn. [...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie P. w R. z [...].09.2005r. Nr [...], ustalający ponadto, że niepełnosprawność u B. K. istnieje od 2-go roku życia do 31.12.2006r. i wymaga w tym celu konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odrębnym wnioskiem A. K. zwróciła się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności syna, B. K. Decyzją z [...].03.2006r. Nr [...] działający z upoważnienia burmistrza Kierownik MOPS w S. przyznał A. K. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka B. K. w kwocie 144 zł w okresie od 1.02.2006r. do 31.12.2006r.. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art.16, art.20 ust.3, art.24 ust.4 oraz art.26 ust.1 i 2 ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej Uśr) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz.881). W lakonicznym uzasadnieniu wskazano, ze wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego typu świadczenia. Odrębną decyzją z tej samej daty przyznano A. K. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. A. K. wniosła odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, domagając się jej uchylenia i przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z wyrównaniem od czerwca 2005r., względnie o zwrócenie spraw do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołująca się wywodzi, że przedmiotowe świadczenie zostało "wstrzymane" wskutek orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z [...].06.2005r.. Zdaniem odwołującej się wobec treści wyroku sądu powszechnego należy zachować ciągłość wypłaty tych świadczeń, gdyż nie można pozbawiać osoby niepełnosprawnej tych świadczeń. Przekazując akta sprawy wraz z odwołaniem organ I instancji eksponował, że żądane świadczenie zostało ustalone z uwzględnieniem daty złożenia wniosku przez A. K. wraz z niezbędnymi dokumentami. Wskazano ponadto, że do 31.08.2005r. organem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych był Zakład Ubezpieczeń Społecznych w J. – Inspektorat w S., a organ nie ma możliwości prawnych przyznania "wyrównania" zasiłku pielęgnacyjnego za okres sprzed złożenia wniosku. Rozpoznając odwołanie A. K. w zakresie zasiłku pielęgnacyjnego SKO w K. opisaną na wstępie decyzją z [...].04.2006r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji przywołano art.17 pkt 1, art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.16 ust.1 i 2 pkt 1, art.24 ust.2, 3a i 4 Uśr. Organ odwoławczy zrekapitulował stan faktyczny sprawy i wskazał, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego następuje na wniosek uprawnionego podmiotu, który wszczyna postępowanie w sprawie, w myśl § 6 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz.881 ze zm.). Do wniosku należy dołączyć orzeczenie w sprawie niepełnosprawności. Z kolei w myśl art.24 ust.2 Uśr prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W przedmiotowej sprawie prawo to ustala się do końca miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności. SKO w K. wywodziło, iż za zasadnością takiego stanowiska przemawiać ma także treść art.24 ust.3a i 3b Uśr, które to przepisy odnoszą się m.in. do daty, od której może zostać przyznany zasiłek pielęgnacyjny w przypadku złożenia wniosku o kontynuację wypłaty takiego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego oznaczać to ma, że organ I instancji prawidłowo ustalił datę początkową przyznania świadczenia, tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. domagająca się uchylenia decyzji i przyznania "wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego" z tytułu niepełnosprawności, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuca błędną interpretację "stanu rzeczywistego", podając że jej syn B. K. jest od 2 roku życia osobą niepełnosprawną. Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzekł w dn.[...].06.2005r. iż syn jest pełnosprawny, ale na skutek zaskarżenia tego orzeczenia zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. w dn.[...].01.2006r. uznający, iż stan niepełnosprawności syna nadal istnieje nieprzerwanie od 2 roku życia. Skarżąca uważa, że w tej sytuacji nielogicznym i niesprawiedliwym jest stosowanie przepisu o przyznawaniu świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie świadczenia. Skarżąca wywodzi, iż nie mogła uprzednio składać wniosku, gdyż nie znany był wynik sprawy w kwestii niepełnosprawności syna. SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, uznając iż zarzuty skargi pokrywają się z treścią odwołania od decyzji organu I instancji, zatem aktualna pozostaje dotychczasowa argumentacja wyrażona w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyny, którą Sąd uwzględnił z urzędu. Zasady przyznawania świadczeń rodzinnych reguluje ustawa z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Uśr), zaś tryb i sposób przyznawania takich świadczeń unormował Minister Polityki Społecznej w rozporządzeniu z 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz.881, zwane dalej Rśr). Świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego oraz świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. W rozumieniu Uśr dziecko niepełnosprawne to dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art.3 pkt 9 Uśr). W myśl art.16 ust.1 Uśr zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Art.16 ust.2 Uśr wskazuje podmiot, któremu należy się powyższy zasiłek, stanowiąc, iż przysługuje on: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Ponieważ B. K. jest osobą poniżej 16 roku życia i osobą niepełnosprawną, zatem jest podmiotem, o którym mowa w art.16 ust.2 pkt 1 Uśr – niepełnosprawnym dzieckiem. Decyzja organu I instancji, Burmistrza S. orzeka o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego A. K., nie zaś B. K. Adresatem tej decyzji uczyniono A. K., podając w osnowie, iż wydaje się ją "po rozpatrzeniu wniosku ... złożonego ... przez A. K.", decyzja zawiera sformułowanie "przyznać Pani", zaś w uzasadnieniu wskazano, że "spełnia Pani przesłanki". O tym, że decyzja była rozumiana, w aspekcie podmiotowego oznaczenia strony postępowania, jako skierowana do A. K., przekonuje uzasadnienie decyzji organu II instancji. SKO w K. w uzasadnieniu swej decyzji na s.2 zawiera wskazanie, że "Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przyznał A. K. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego". Zdaniem Sądu te okoliczności wskazują, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby, nie będącej stroną w sprawie. Stroną w myśl art.28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w postępowaniu o uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego będzie ten podmiot, który domaga się przyznania takiego świadczenia, wywodząc iż jest jednym z uprawnionych do otrzymania tego zasiłku, bowiem należy do kategorii uprawnionych, których ustawodawca wskazał w art.16 ust.2 Uśr. Jeśli więc tym podmiotem jest "niepełnosprawne dziecko", to niewątpliwie ta osoba jest stroną postępowania, nie zaś jej przedstawiciel ustawowy. Skierowanie decyzji do przedstawiciela ustawowego, nie zaś do strony jest, zdaniem Sądu, działaniem wadliwym i tożsamym z przypadkiem skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Oznacza to, że decyzja organu I instancji została dotknięta wadą kwalifikowaną, utrzymanie w mocy w takiej sytuacji tej decyzji przez organ odwoławczy – SKO w K., oznacza z kolei, że organ odwoławczy dopuścił się wydania decyzji rażąco naruszającej prawo, a ściślej art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Te konkluzje prowadzą do wniosku, że Sąd musi stwierdzić nieważność decyzji obu instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 2 Ppsa. Stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji nakazywać będzie ponowne rozpatrzenie wniosku A. K., rozumianego jako działanie w imieniu B. K. i wydanie prawidłowej pod względem formalnym decyzji, której adresatem organ I instancji uczyni B. K. Treść wyroku skutkuje tym, że kwestia czasookresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego będzie musiała ponownie być przedmiotem uwagi orzekającego organu administracji publicznej. Końcowo Sąd zwraca uwagę organom orzekającym na nieścisłości poczynione w decyzjach. Decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych wydają organy właściwe w tych sprawach. Pod pojęciem "organu właściwego" Uśr w art.3 pkt 11 rozumie "wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Organem tym nie jest więc ośrodek pomocy społecznej, nawet w przypadku, gdy burmistrz udzielił upoważnienia do wydawania decyzji w odniesieniu do świadczeń rodzinnych kierownikowi takiego ośrodka w trybie art.20 ust.3 Uśr. Powyższy przepis pozwala, aby organ właściwy udzielił upoważnienia w formie pisemnej swojemu zastępcy, pracownikowi urzędu, kierownikowi ośrodka pomocy społecznej lub wskazanej przez niego innej osobie, do prowadzenia spraw dotyczących świadczeń rodzinnych, w tym także do wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak konstrukcji, w której nadal to organ właściwy jest uprawniony do wydawania decyzji, a osoba upoważniona działa wyłącznie w jego imieniu. Oznaczanie decyzji jako wydawanych przez "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S.", gdy tylko kierownik tego ośrodka uzyskał pisemne upoważnienie do działania w imieniu burmistrza abstrahuje od konstrukcji upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej zawartej w cyt. ustawie oraz w art.268a k.p.a.. Prawidłowo decyzja winna zawierać oznaczenie, że jest to decyzja Burmistrza S., nie zaś decyzja "Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.". Biorąc powyższe wywody pod uwagę można wywodzić ogólniej, iż stroną postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest jeden z podmiotów, wymienionych w art.16 ust.2 ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych, co oznacza iż może nim być także niepełnoletni, legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności. Skierowanie w takim przypadku decyzji do przedstawiciela ustawowego strony oznacza skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co nakazuje sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art.145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. Z art.165 § 1 pkt 4 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji usprawiedliwia ominięcie zakazu działania na niekorzyść strony skarżącej. Z powyższych względów orzeczono jak na wstępie. Biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż nie będzie stosował konstrukcji ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa, sprowadzającej się do zakazu wykonywania zaskarżonej decyzji do momentu uprawomocnienia się wyroku.