II SA/Rz 596/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...), Nr (...); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżących A. i W. D. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. i L. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].04.2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Ostateczną decyzją nr [...] z [...].09.2007 r. znak [...] Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku A. i W. D. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. remont kapitalny połączony z rozbudową obiektu handlowego małej gastronomii – zakładu cukierniczego, na dz. nr 12/10 w miejscowości M. A. i W. D. (zwani także inwestorami) wnioskiem z 20.10.2007 r. zwrócili się do Wójta Gminy S. o zmianę powyższej decyzji poprzez uwzględnienie nowej odległości obiektu od krawędzi drogi, nadto aby określić, że chodzi o nadbudowę obiektu małej gastronomii. Wniosek ten wójt uwzględnił wydając decyzję [...].11.2007 r., od której odwołała się R. P., właścicielka działki sąsiadującej z działką inwestorów. W następstwie rozpoznania tego odwołania SKO decyzją z [...].12.2007 r. nr [...] uchyliło decyzję wójta z [...].11.2007 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO wyeksponowało, że decyzji o warunkach zabudowy nie można zmienić w trybie art. 154 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), w sprawie nie zawiadomiono stron o toczącym się postępowaniu, a ponadto uzasadnienie wydanej decyzji nie odpowiadało wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie Wójt Gminy S. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu oraz wezwał do wyrażenia zgody na zmianę źródłowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W toku postępowania inwestorzy wskazali na czym polegać miałaby zmiana, wywodząc że wobec zmiany granic geodezyjnych działki nie chcą prowokować sporu granicznego, ubiegają się o wybudowanie nowego obiektu małej gastronomii z wykorzystaniem istniejących sieci uzbrojenia terenu. Wójt Gminy S. decyzją nr [...] z [...].03.2008 r. znak [...] odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...].09.2007 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej tej decyzji przywołano dyspozycję art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 – 5, art. 64 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i art. 155 k.p.a. Organ w lakonicznym uzasadnieniu przytoczył w części treść art. 155 k.p.a. i stwierdził, że żadna ze stron, do których zwrócił się o wyrażenie zgody na zmianę decyzji "nie wypowiedziała się w żądanej sprawie", dlatego "wobec braku zgody postanowiono jak w sentencji decyzji’. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i W. D. Odwołujący się wskazali, że przyczyną domagania się zmiany decyzji o warunkach zabudowy było stwierdzenie nieaktualności mapy sytuacyjno-wysokościowej działki i brak możliwości zachowania tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi drogi publicznej. Dodatkowo wobec złego stanu technicznego istniejącego obiektu inwestorom zależy w praktyce na wybudowaniu nowego obiektu. W ocenie odwołujących się właścicielka sąsiadującej działki – R. P., wadliwie odczytała ich zamysł inwestycyjny, albowiem nie chodzi im o zbliżenie się do granicy z działką nr 11. W ocenie A. i W. D. oni sami wypowiedzieli się w sprawie, zaś R. P. przebywa za granicą, zaś jej siostra – K. H., która skierowała pismo w tej sprawie, nie przedłożyła wymaganego prawem pełnomocnictwa. Z tego względu wadliwe mają być motywy odmownej decyzji. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S., powołując się w podstawie prawnej na art. 17 pkt 1, art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana odwołaniem decyzja nie zawiera wad skutkujących jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, choć przyznano wyjątkową lakoniczność uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Przytaczając treść art. 155 k.p.a. SKO wywodzi, że decyzja podejmowana w tym trybie ma charakter uznaniowy. W ocenie organu II instancji decyzja o warunkach zabudowy powoduje nabycie określonych praw przez inwestora, a także prawa na jej podstawie, nabywają inne strony postępowania – właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Doprowadziło to organ odwoławczy do konkluzji, iż skoro zmiana decyzji wymaga zgody wszystkich stron w sprawie, a zgody takiej strony nie wyraziły, to nie może ona być dorozumiana, a brak zgody musi skutkować odmową zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, skład orzekający SKO wywodzi, że motywy zmiany decyzji o warunkach zabudowy – chęć dostosowania linii zabudowy do drogi publicznej w jej aktualnym przebiegu, nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ten tryb SKO wyklucza także, jeśli chodzi o zmianę nazwy inwestycji, albowiem zamiana zakresu inwestycji wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego. Konkludując pouczono odwołujących się, że w przypadku gdy decyzja pierwotna nie odpowiadała ich interesom, mogli skorzystać z przysługujących środków zaskarżenia, sama zaś długotrwałość oczekiwania na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do korzystania z trybu, określonego w art. 155 k.p.a. Decyzję SKO doręczyło odwołującym się na adres prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, korespondencja została zwrócona z adnotacją doręczyciela, że nikt nie zamieszkuje pod tym adresem. Pismem z 31.07.2008 r. W. D. zwrócił się do SKO o nadesłanie kopii decyzji, której nie otrzymał na adres zamieszkania, w tym samym dniu decyzję tę doręczono stronie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie A. i W. D., jednocześnie zwrócili się o przywrócenie terminu do jej złożenia. Postanowieniem z 22.04.2009 r. WSA w Rzeszowie przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. Skarżący przywołali wnioski wynikające z wcześniejszej, kasacyjnej decyzji SKO z [...].12.2007 r., podnosząc że ich wniosek o zmianę decyzji w aspekcie zmniejszenia odległości od krawędzi jezdni został źle zrozumiany przez osobę, która nawet formalnie nie miała prawa do reprezentowania właścicielki działki sąsiadującej. A. i W. D. uważają, że istnieje możliwość zmniejszenia linii zabudowy od drogi publicznej, zmiana nazwy inwestycji nie wiąże się z koniecznością prowadzenia postępowania dowodowego, nadto kwestionują brak reakcji Urzędu Gminy S. na pretensje właścicielki działki sąsiedniej w kwestii użytkowania wodociągu gminnego. Krytycznie ocenili postępowanie SKO odnośnie doręczania zaskarżanej decyzji oraz długotrwałość postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, eksponując raz jeszcze, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zgodą wszystkich stron postępowania, które na skutek wydania decyzji nabyły określone prawa, zaś brak zgody którejkolwiek ze stron stanowi przeszkodę do zmiany decyzji w tym trybie. W toku postępowania przed sądem skarżący podtrzymali skargę wywodząc że organ I instancji nie wykonał zaleceń uprzedniej decyzji kasacyjnej SKO, stronniczo uwzględnia racje właścicielki działki sąsiedniej – R. P. Skarżącym chodzi o to, aby w wyniku inwestycji uzyskać prawo do nadbudowy obiektu i uzyskać w nim mieszkanie na poddaszu, jako zaplecze socjalne obiektu. Zmniejszenie zaś odległości od drogi gminnej, zaakceptowane przez osobę przygotowującą decyzje o warunkach zabudowy umożliwiłoby realizację zamierzenia inwestycyjnego. Taka zmiana decyzji o warunkach zabudowy pozwoli nie budować obiektu na nowo i nie narażać się na ewentualny spór graniczny. Dodatkowo podnieśli, ze w przeszłości wójt gminy odmawiał im zgody na nabycie działki, która przez wiele lat dzierżawili. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związanym jej zarzutami. Przedmiotem kontroli Sądu podlega decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. odmawiającego skarżącym zmiany własnej decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. W myśl cyt. przepisu "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Zdaniem Sądu nietrafne jest rozumowanie obydwu organów, zasadzające się na wywodach uzależniających pozytywne rozpatrzenie źródłowego wniosku A. i W. D., domagających się zmiany decyzji o warunkach zabudowy od zgody innych stron postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej Upizp). W myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 Upizp "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do terenu nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 4 Upizp). Prawo materialne wyłącznie w przypadku tzw. przenoszenia uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby, wymaga uzyskania zgody zarówno podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy jak i podmiotu, które chce te uprawnienia nabyć. W takiej sytuacji stronami postępowania są wyłącznie strona, na rzecz której wydano decyzję o warunkach zabudowy i osoba, na której rzecz uprawnienia z decyzji zostają przeniesione (por. art. 63 ust. 5 Upizp). Praktycznym skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie to, że decyzja ta wiąże w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp). Egzegeza cyt. przepisów prawa materialnego przekonuje, że inne podmioty, nawet będące stronami postępowania, oprócz inwestora – wnioskodawcy, w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie nabywają praw z tytułu jej wydania. Przez nabycie prawa, w rozumieniu art. 155 k.p.a., rozumieć należy uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Żadna inna strona, poza inwestorem, nie nabywa prawa w wyniku ustalenia warunków zabudowy. O takim rozumieniu "nabycia prawa" przekonuje chociażby i to, że w odniesieniu do tego samego terenu można wydać wiele decyzji o warunkach zabudowy (por. art. 63 ust. 1 Upizp) i to niezależnie nawet od woli tych inwestorów, którzy uprzednio decyzje o warunkach zabudowy już uzyskali. W literaturze wskazuje się, że w sytuacji gdy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brała udział więcej niż jedna strona, wówczas nie jest konieczne wykazanie, że każda ze stron nabyła prawo z decyzji. Wystarcza stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie II, Zakamycze 2005, s. 919). Jest o tyle logiczne, że ustalenie warunków zabudowy nie jest uwarunkowane zgodą stron postępowania, skoro zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione np. od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydane warunków zabudowy, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki, nie nadając właścicielowi sąsiedniej działki żadnych prawa, nie może być uzależniona od jego zgody. Dodać należy, że ewentualne wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną ustalającą warunki zabudowy, musi uwzględniać pozostałe przesłanki, oprócz zgody inwestora, wynikające z dyspozycji art. 155 k.p.a., a nadto respektować przepisy Upizp, w tym w szczególności jej art. 61 ust. 1. Trafnie podnoszą skarżący, że będąc wnioskodawcami zmiany decyzji wypowiedzieli się w sprawie wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a., zatem niesłusznie organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że "żadna ze stron, mimo upływu terminu nie wypowiedziała się w żądanej sprawie". Sąd nie podziela także argumentacji SKO dyskredytującą w istocie, potrzebę zmiany decyzji o warunkach zabudowy, jaką w ocenie skarżących było wykonanie nowego dywanika asfaltowego drogi publicznej, a w konsekwencji zmiany jej przebiegu w aspekcie zachowania odległości linii zabudowy. Dodatkowo wytknąć należy organowi odwoławczemu bezprzedmiotowość "wytykania" skarżącym, iż winni lepiej zadbać o swoje interesy i być może uprzednio odwoływać się od wydanej decyzji. Wypada organowi zwrócić uwagę, że obowiązujące prawo, a konkretnie art. 9 k.p.a. na organ administracji publicznej nakłada obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Skoro skarżący chcą skorzystać z trybu art. 155 k.p.a. i domagają się zmiany decyzji ostatecznej, a prawo taki tryb dopuszcza, to nie można stronom robić swoistej "pretensji", że uprzednio nie korygowali w trybie odwołania decyzji, która obecnie przestała odpowiadać ich potrzebom. Dodatkowo orzekające organy zignorowały zasadę ogólną z art. 7 k.p.a. nakazującą w rozstrzyganiu spraw kojarzyć słuszny interes obywatela oraz interes społeczny. Z tych względów, uznając że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 155 k.p.a., a naruszenie to nie dając podstaw do wznowienia postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, Sąd orzekł, jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa. Sąd nie opatrywał wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa uznając, że wobec treści zaskarżonej decyzji jest to zbędne.