II SA/Rz 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...].10.2019 r. nr [...] przyznającą A. R. ( dalej: "skarżący") zasiłek celowy (świadczenie pieniężne) na zakup posiłku na okres od 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. w wysokości 93 zł Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a." ) w związku z art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 dalej: "u.p.s.") oraz uchwały Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego Rządowego Programu "Posiłek w szkole i w domu na lata 2019-2023. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 27 września 2019 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup lekarstw, żywności dietetycznej oraz odzieży i obuwia zimowego. W uzasadnieniu złożonego wniosku zainteresowany podkreślił, że obecnie nie pracuje, pozostaje w stałym leczeniu, nie ma żadnych dochodów oprócz zasiłku stałego z MOPS-u. Po przeprowadzeniu u wnioskodawcy aktualizacji wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup odzieży i obuwia zimowego w kwocie 140 zł, decyzją z dnia[...]października 2019 r. nr [...] zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków w kwocie 160 zł, decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zasiłek celowy (świadczenie pieniężne) na zakup posiłku na okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. w wysokości 93 zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że przyznana kwota na żywność dietetyczną w wysokości 3 zł dziennie jest rażąco niska i niewystarczająca do egzystencji. Odwołujący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, pozostającą w stałym leczeniu i w trudnej sytuacji życiowej. Utrzymuje się wyłącznie ze środków opieki społecznej. W dniu 18 listopada 2019 r. skarżący uzupełnił złożone odwołanie przedstawiając do wglądu część dokumentacji medycznej dotyczącej leczenia gastrologicznego a ponadto decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2019 r. nr [...]przyznającą mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności dietetycznej w kwocie 300 zł. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Przytaczając znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy, w tym art 39 ust. 2 u.p.s., art 8 ust. 1 u.p.s. a także art 3 u.p.s. wskazało, że wnioskowana forma pomocy społecznej jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, wobec powyższego fakt przyznania i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję, która obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nie żądań. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca otrzymał zasiłek celowy na zakup lekarstw w kwocie 160 zł, na zakup odzieży i obuwia - 140 zł a także na zakup żywności 93 zł, pobiera ze środków opieki społecznej zasiłek stały w kwocie 645 zł miesięcznie, a z dodatku mieszkaniowego nie korzysta jedynie dlatego, że metraż mieszkania, które użytkuje nie uprawnia go do uzyskania pomocy w pokrywaniu wydatków mieszkaniowych. W świetle powyższego organ II instancji podkreślił, że skarżący jest objęty opieką społeczną, co jednak nie może prowadzić do sytuacji, w której organy pomocy społecznej przejmą nad nim całkowitą opieką finansową bez angażowania się osobiście w pozyskiwaniu środków na niezbędną dietę żywnościową. Zdaniem organu przyznanie w poprzednim miesiącu pomocy w wys. 300 zł nie musi oznaczać obowiązku jej powielania. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art 3 u.p.s. poprzez uznanie, że przyznany zasiłek na zakup żywności w kwocie 3 zł dziennie umożliwi skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, - art 39 ust. 1 u.p.s. poprzez uznanie, że przyznany zasiłek zaspokoi niezbędne potrzeby bytowe, - błędne uznanie, że posiada potencjalne możliwości do zaspokajania potrzeb we własnym zakresie, podczas gdy w dacie wydawania decyzji posiadał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu zarzucił organom, zwłaszcza organowi II instancji, że pomimo przedkładania przez niego zaświadczeń o stanie zdrowia oraz wymaganego leczenia organ nie wziął ich pod uwagę przy ocenie wniosku. Podobnie jak w odwołaniu podniósł, że nieuzasadnione jest stanowisko organu, który w decyzji z poprzedniego miesiąca przyznał mu pomoc w tej samej postaci w wysokości 300 zł, a aktualnie przyznaje ją w kwocie 93 zł pomimo tego, że jego sytuacja nie uległa zmianie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem kontroli jest decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku. Prawo do zasiłku celowego oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego organu pomocy społecznej. W obowiązującym stanie prawnym uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter, w którym przyznawano dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. Zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym, będącym w państwie socjalistycznym wartością nadrzędną. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących «załatwieniu sprawy». Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków". Zasada określona w art. 7 in fine k.p.a. nakazuje organom uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Wyważenie słusznego interesu w sprawie jest kwestią niezmiernie trudną, opartą na elementach ocennych". ( teza 2 wyroku NSA w Warszawie z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57, z glosą J. Łętowskiego, OSP 1982/1–2, poz. 22). Na podstawie art. 39 u.p.s. rolą zasiłku celowego jest zaspokojenie pewnej potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Przewidziano tym samym odstępstwo od zasady wywodzonej z art. 2 ust. 1 u.p.s., stanowiącego, że świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej przez zasilanie uprawnień, zasobów i możliwości osób uprawnionych. W przypadku dostrzeżenia potrzeby, o której mowa w art. 39 ust. 1, zasługującej w ocenie organu na udzielenie świadczenia o charakterze publicznym, rolą organu jest całkowite zażegnanie trudnej i nagłej sytuacji, w której osoba zainteresowana wykazuje bezradność. W szczególności wielkość oraz forma zasiłku celowego nie może być przez organ wartościowana w sposób, który będzie adekwatny do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy zsumowaniu środków, zasobów i możliwości własnych uprawnionego oraz przyznawanego właśnie zasiłku celowego. W przypadku potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s., od zainteresowanego nie wymaga się samodzielnej dbałości o własne interesy życiowe i należyte kierowanie własnymi żywotnymi sprawami. Jako legalną należy uznać sytuację, w której osoba mająca własne środki (uprawnienia), możliwości lub zasoby zdatne do zapobieżenia powstałej sytuacji znajdzie się jednak w takiej sytuacji, która - przy uwzględnieniu jej potencjalnej zdolności - mogła zapobiec niekorzystnym zdarzeniom. Powstanie niezbędnej potrzeby bytowej powoduje ten rezultat, że wystąpienie zainteresowanego o przyznanie uzasadnionego nią zasiłku celowego, przy uwzględnieniu żądania, nakazuje organowi unicestwienie faktycznego źródła lub faktycznych następstw zdarzenia wywołującego powstanie tej kwalifikowanej potrzeby. ( e. komentarz do Ustawy o pomocy społecznej Wojciech Maciejko, Paweł Zaborniak). W niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło zasiłku celowego na zakup posiłku dla osoby z przewlekłą chorobą przewodu pokarmowego. Organy stwierdziły istnienie niezbędnej potrzeby bytowej i przyznały skarżącemu pomoc w wysokości 93 zł na miesiąc ( od 1 do 31 października 2019 r.). Zdaniem skarżącego przyznana kwota zasiłku jest niewspółmierna do potrzeb, na dowód czego w postępowaniu odwoławczym przedłożył dokumenty z leczenia a także zalecenia lekarskie w tym dietę, podkreślając jednocześnie, że poprzednią decyzją organ udzielił tej samej pomocy w kwocie 300 zł. Organy zgodnie twierdzą, że przyznając pomoc muszą mieć na uwadze ogólną liczbę osób ubiegających się o nią oraz zgłaszanych przez nie żądań. Udzielona pomoc nie ma zaspakajać wszystkich potrzeb wnioskodawcy, a jedynie wspierać wysiłki w ich pozyskiwaniu. Nie może stanowić jedynego źródła utrzymania. Tymczasem, jak podkreślają, skarżący korzysta z różnych form pomocy, przyjmując postawę roszczeniową objęcia go całkowitą opieką ze strony państwa, bez zaangażowania się osobiście w pozyskiwanie środków. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma 64 lata należy do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jest niezdolny do pracy z wyjątkiem pracy w warunkach pracy chronionej. Cierpi na schorzenia układu pokarmowego z czym związana jest zalecana dieta bogatobiałkowa i bogatoresztkowa, której miesięczny koszt skarżący szacuje na około 300 zł, koszy leczenia na 150 zł. Skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 645 zł . Korzysta z pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup lekarstw w kwocie 160 zł, na zakup odzieży i obuwia 140 zł. Według oświadczenia nie jest w stanie we własnym zakresie zabezpieczyć niezbędnych potrzeb. Nie ulega wątpliwości, że zakup żywności, w tym przypadku dietetycznej, stanowi niezbędną potrzebę życiową, o jakiej mowa w art. 39 u.p.s., czego nie kwestionowały również organy, przyznając pomoc. Miarkując wysokość świadczenia pominęły jednak cel zasiłku celowego, jakim jest zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. Udzielnie zasiłku celowego, nie jest nakierowane, jak w przypadku pozostałych zasiłków, na aktywizację wnioskodawcy ale jest reakcją na stwierdzony deficyt niezbędnej potrzeby bytowej. Organy nie mogą zatem uzasadniać obniżenia wnioskowanej pomocy argumentami o braku podjęcia przez wnioskodawcę działań, celem zdobycia środków, czy też próbą przerzucenia opieki finansowej na państwo. Stwierdzając istnienie niezbędnej potrzeby organ jest obowiązany ją zaspokoić. Górną granicą przyznanych środków jest wartość odpowiadająca niezbędnym wydatkom na ten cel. W niniejszym przypadku przyznanie zasiłku na zakup żywności dietetycznej w kwocie 3 zł (93 zł na miesiąc), jak prawidłowo wyliczył skarżący, nie odpowiada celowi. Dołączone przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym diety wskazują na konieczność zróżnicowanego wyżywienia, którego nie zabezpieczy przyznana kwota 3 zł dziennie, do czego organ odwoławczy pomimo zgłaszanych zarzutów nie odniósł się. Przyznając kwotę zasiłku w tej wysokości organ nie może zasłaniać się swobodnym uznaniem w sytuacji, gdy interes społeczny nie stoi w kolizji z interesem indywidualnym. Organy bez szerszego uzasadnienia twierdzą, że za przyznaniem pomocy w ograniczonej wysokości przemawiało dysponowanie określonymi ( bez wskazania) środkami finansowymi w ramach realizacji wieloletniego rządowego programu "posiłek w szkole i w domu", jak również zgłoszone przez innych wnioskodawców potrzeby. W uzasadnieniu brak jest odniesienia do środków jakie pozostały do dyspozycji organu w ramach realizacji programu, jak również potrzeb pozostałych wnioskodawców, które usprawiedliwiałyby przyznanie skarżącemu pomocy w niższej, niż wnioskowana wysokości. Sprawiedliwość społeczna w ramach szeroko pojętego interesu społecznego nie może oznaczać "wszystkim po równo". Oczywistym jest, że pojęcie niezbędnych środków do życia w tym chociażby wyżywienia może oznaczać w każdym przypadku inną pomoc. Na dowód powyższego skarżący przedłożył dokumenty świadczące o tym, że jego sytuacja odbiega od sytuacji standardowych, wymaga specjalistycznego leczenia i diety, której koszt różni się od kosztów zwykłego wyżywienia, służy zarówno wyżywieniu jak i utrzymaniu w zdrowiu. Pomimo tych wątpliwości organ II instancji, nie przeprowadzając dodatkowe postępowania dowodowego, do czego daje prawo art. 136 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, naruszając w ten sposób art. 7, 77 § 1, 80 i wreszcie także art. 107 § 3 k.p.a. Przyznanie względem tej samej osoby, tego samego rodzaju pomocy w różnej wysokości, za różne okresy, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i bez szerszego uzasadnienia przekracza granice swobodnego uznania i nadaje mu cechy niedopuszczalnej dowolności. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pt 1 lit. a i c p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zastosuje przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 39 u.p.s. i stosownie do jej wyników rozstrzygnie o wniosku.