II SA/Rz 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) E. Partyka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w sprawie mianowania R. S. z dniem 1 listopada 2009 r. na stanowisko psychologa działu penitencjarnego Zakładu Karnego w R. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ I instancji mianował R. S., zajmującego dotychczas stanowisko psychologa działu terapeutycznego Zakładu Karnego w R., na stanowisko psychologa Działu Penitencjarnego w tym samym Zakładzie, przy zachowaniu wszystkich dotychczasowych składników uposażenia oraz zapewnieniu takich samych, jak dotąd, możliwości awansowania. W odwołaniu R. S. zakwestionował decyzję o połączeniu działów terapeutycznych wskazując na negatywne tego skutki w zakresie jakości terapii skazanych. Nadto wskazał na 14 spraw – skarg na przełożonych i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Dyrektor Okręgowy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podkreślił, że w treści odwołania strona nie odniosła się bezpośrednio do wadliwości decyzji organu I instancji. W odwołaniu wskazano ogólnie, że decyzje personalne Dyrektora Zakładu Karnego (w tym m.in. zaadresowana do skarżącego) "rodzą wątpliwości co do ich zasadności pod względem merytorycznym" i przytoczono szereg skarg wnoszonych poprzednio przez stronę na przełożonych służbowych, a dotyczących zasad przyznawania nagród oraz refundacji zakupu okularów, co nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Co się tyczy natomiast mianowania na nowe stanowisko, to podyktowane zostało reorganizacją systemu terapeutycznego w Zakładzie oraz aktualnymi potrzebami działu penitencjarnego. Reorganizacja polegała na połączeniu dwóch dotychczas działających działów terapeutycznych, w jeden. W nowopowstałym dziale terapeutycznym doszło m.in. do likwidacji stanowiska kierowniczego oraz powołania nowego stanowiska starszego psychologa. Zmiany reorganizacyjne stanowiły podstawę do przeniesienia jednego etatu psychologa do działu penitencjarnego. W skardze R. S. stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż organ powołując się na tę regulację dokonał przeniesienia służbowego (stanowiącego postać zmiany stosunku służbowego), które zostało unormowane w innym przepisie, tj. w art. 35 tejże ustawy. Organ powinien był załatwić sprawę przeniesienia, a nie mianowania na stanowisko, bowiem "mianowanie" było możliwe tylko jednorazowo – podczas nawiązywania stosunku służbowego. Wskazał ponadto, że powierzona przełożonemu służbowemu swoboda w kształtowaniu treści stosunku służbowego nie oznacza jego dowolności i wymaga się od niego zebrania zupełnego materiału dowodowego oraz – zgodnie z art. 7 k.p.a. – przekonującego wykazania dlaczego interes społeczny (w postaci oznaczonej organizacji Służby Więziennej) został postawiony wyżej od interesu indywidualnego skarżącego, który pragnął nadal pozostać w dotychczasowej jednostce organizacyjnej Zakładu Karnego. Wydając decyzję naruszono również art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wadliwe uzasadnienie, gdyż nie wynika z niej, jakimi racjami kierował się organ udzielając pierwszeństwa względom organizacji Służby. Przekroczono zatem granicę swobodnej oceny dowodów i nie ustalono dostatecznie wnikliwie stanu prawnego sprawy. Skarżący stwierdził, że został przez orzekające organy potraktowany "lekceważąco". Na tych podstawach R. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji "ewentualnie w części dotyczącej uzasadnień". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz stwierdzono, że stosunek służbowy w Służbie Więziennej ma charakter administracyjno-prawny i charakteryzuje go podporządkowanie funkcjonariusza organom przełożonym. Wyłącznie przeniesienie na niższe stanowisko obwarowane zostało pewnymi wymogami ustawowymi. Skarżący został natomiast przeniesiony na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem dotychczasowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Poza sporem pozostaje, że zarządzeniem organizacyjnym Nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] października 2009 r. w sprawie wykazu stanowisk dla Zakładu Karnego w R., dokonano reorganizacji systemu terapeutycznego w Zakładzie, polegającej na połączeniu dwóch dotychczas działających działów terapeutycznych, w jeden. Nie jest również kwestionowane, że zmiana ta legła u podstaw przeniesienia jednego etatu psychologa do działu penitencjarnego. Przeniesienie to objęło skarżącego i dokonane zostało decyzją Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] października 2009 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją, której skarga dotyczy. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej – ustawą, w szczególności rozdział 3. dotyczący stosunku służbowego funkcjonariusza. W art. 31 ust. 1 ustawy wskazano przełożonych właściwych w sprawach osobowych funkcjonariuszy określając jednocześnie w ustępie 2, że przez sprawy osobowe w Służbie Więziennej rozumie się: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zawarta w tym przepisie enumeracja spraw osobowych wskazuje, że ustawodawca wyraźnie odróżnia sprawy "mianowania na stanowiska" od spraw "przenoszenia". Sprawy związane z mianowaniem dotyczą nawiązania stosunku służbowego z osobą, która zostaje przyjęta do Służby Więziennej. Sprawa tego rodzaju nie stanowiła przedmiotu zaskarżonej decyzji, gdyż skarżący przed jej wydaniem był już funkcjonariuszem Służby Więziennej. Stwierdzić więc należy, że orzekający organ nieprawidłowo ukształtował skutek prawny przeniesienia na inne stanowisko służbowe, posługując się w decyzji personalnej instytucją mianowania, która jest zastrzeżona dla organu przyjmującego do Służby. Ustawa, jak również wydane na jej podstawie (art.31 ust.3) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz.U. Nr 205, poz. 1737 ze zm.), nie regulują materialnoprawnych przesłanek dokonania przeniesienia służbowego na inne, równorzędne stanowisko. W ustawie rygorystyczne wymogi przewidziano wyłącznie dla organu dokonującego przeniesienia na niższe, względem zajmowanego dotychczas przez funkcjonariusza, stanowisko służbowe (art. 36 ustawy). Uregulowano również powierzenie wykonywania czynności na innym stanowisku służbowym na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 35), a także przeniesienie do pełnienia służby albo delegowanie na okres do 6 miesięcy do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej (art. 34). Taka regulacja ustawowa oznacza, że kompetencję do przenoszenia na stanowisko równorzędne pozostawiono przełożonemu służbowemu w granicach władztwa służbowego, przy uwzględnieniu celowości organizacji jednostki Służby Więziennej oraz sprawności wykonywania zadań publicznych w sferze więziennictwa. Sprawy przeniesień na stanowiska równorzędne (tzn. niewiążące się ze zmniejszeniem uposażenia i degradacją w ramach hierarchii stanowisk) poddano jednak kontroli instancyjnej i sądowej co oznacza, że względy celowości organizacji jednostki Służby Więziennej oraz względy sprawności wykonywania zadań publicznych w sferze więziennictwa wymagają uzasadnienia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań stawianych takim rozstrzygnięciom. W żadnym z wątków uzasadnienia organ nie zawarł argumentacji wskazującej, jakie motywy – poza reorganizacją – zadecydowały o przeniesieniu właśnie skarżącego R. S., a nie innego funkcjonariusza. Brak wskazania przyczyn, które przesądziły, że to nie inny funkcjonariusz, ale właśnie skarżący swoimi kwalifikacjami, dotychczasową służbą, posiadanym stopniem służbowym spełnia optymalne warunki do tego aby pełnić służbę na nowym, zaproponowanym mu stanowisku, zasadnym czyni zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast chybiony jest zarzut skargi, który materialnoprawnej podstawy przeniesienia upatruje w art. 35 ustawy. Jak już wyżej wskazano, przepis ten dotyczy czasowego przeniesienia funkcjonariusza (na okres nieprzekraczający 12 miesięcy), a tego rodzaju przeniesienie w sprawie nie może mieć miejsca, skoro z akt wynika, że przyczyna przeniesienia wynika z dokonanej reorganizacji działów terapeutycznych Zakładu Karnego. III. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie sformułować rozstrzygnięcie uwzględniając terminologię przewidzianą przez ustawę o Służbie Więziennej dla sprawy osobowej w przedmiocie przeniesienia, a nadto w uzasadnieniu decyzji przytoczyć argumentację wymaganą dla takiego rozstrzygnięcia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.