II SA/Rz 60/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "Spółka" jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki z dnia 7 grudnia 2010 r., odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] działce nr 563 w P. Motywując swoje rozstrzygniecie organ wyjaśnił, że inwestor nie wykonał wezwania organu z dnia 14 kwietnia 2015 r. do uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie poprzez określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Niekompletność wniosku, a tym samym niemożność ustalenia czy inwestycja odpowiada wymogom przepisów szczególnych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) legła u podstaw do wydania decyzji odmownej. W odwołaniu Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "U.p.z.p."), bowiem nie wskazano w niej przepisu, z którym inwestycja byłaby sprzeczna, a nadto, projekt decyzji nie został sporządzony przez uprawnioną osobę. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono też art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W ocenie odwołującej wniosek był kompletny i niezasadne było wzywanie Spółki do składania kolejnych informacji objętych wnioskiem, a ponadto to na organie spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Kolegium decyzją opisaną na wstępie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 k.p.a., art. 50 ust. 1 U.p.z.p. Wyjaśniło, że niewątpliwie organ I instancji miał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. legitymację, aby wezwać inicjatora postępowania do uzupełnienia podania określonego w art. 52 ust. 2 U.p.z.p.; zarówno bowiem określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko mieściło się w granicach podania narzuconych art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c U.p.z.p. Jego nieuzupełnienie po myśli art. 64 § 2 k.p.a. skutkować powinno jednak pozostawieniem podania bez rozpoznania, bowiem nieusunięcie braku formalnego podania polegające na nieprzedstawieniu danych faktycznych objętych przepisami szczególnymi, do których odsyła art. 64 § 2 k.p.a. (w tym wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c U.p.z.p. rodzi rozstrzygnięcie natury wyłącznie procesowej. Rozpatrzenie przez ten organ sprawy co do istoty w warunkach niewykonania wezwania, o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa procesowego. Rolą organu I instancji prowadzącego ponownie postępowanie będzie prawidłowe dopełnienie czynności wezwania do usunięcia braków podania oraz stosownie do ustaleń w zakresie realizacji czynności określonych w wezwaniu w wyznaczonym terminie, sformułowanie rozstrzygnięcia procesowego formalnego (gdy braki nie zostały usunięte) lub merytorycznego (gdy braki zostaną usunięte w wyznaczonym terminie). W skardze na opisaną wyżej decyzję Spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym oraz nie wskazano przyczyn zasadności nieprzeprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, 2. art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie kontroli organu odwoławczego do decyzji organu I instancji podczas gdy był zobowiązany zgodnie z treścią tego przepisu ponownie rozstrzygnąć sprawę, 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie jej w niniejszym postępowaniu i brak orzeczenia, co do istoty sprawy, 4. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak właściwego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji, w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, niewyjaśnienie, z jakich przyczyn organ II instancji uznał za niewiarygodny dowód w postaci dokument prywatnego zatytułowanego: ,,Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzaniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 roku, Nr 213, poz. 1397)" dlaczego zdaniem organu po wszczęciu postępowania możliwe jest stosowanie dyspozycji normy wynikającej z treści art. 64 § 2 k.p.a., 5. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, m.in. nie uwzględnienie, iż dowody w aktach sprawy są wystarczające, aby ocenić czy przedmiotowe przedsięwzięcie, zalicza się do tych, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 roku poz. 1235 ze zm.), a tym samym niedziałanie przez organ II instancji na podstawie przepisów prawa oraz w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, 6. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, 7. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi Spółki T. B. II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 52 ust 2 lit c U.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w zakres danych charakteryzujących wpływ na środowisko planowanej do realizacji przez Spółkę inwestycji wchodzi sporządzenie "analizy", której przepisy prawa nie wymagają od inwestora o ściśle określonej przez organ treści, a tym samym naruszenie również art. 52 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, badając zgodność rozstrzygnięć z przepisami obowiązującego prawa. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną lecz rozstrzyga w granicach sprawy – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie akt administracyjnych i sądowych ustalono, ze w 2010 r., złożony został wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w Pilźnie. Czterokrotnie organ I instancji wydawał decyzję odmowną a po rozpoznaniu odwołania również czterokrotnie wydano decyzję kasacyjną. Dotychczas zapadły dwa wyroki WSA w Rzeszowie, w których przedmiotem rozpoznania były decyzje kasacyjne. Pierwszy z nich został wydany 3.IX.2014 r., w sprawie II SA/Rz 196/14, w którym uchylono decyzję kasacyjną, a drugi z nich to wyrok z dnia 3 grudnia 2015r., w sprawie sygn. akt IISA/Rz 674/15, gdzie stwierdzono nieważność decyzji kasacyjnej ze względu na naruszenie art. 153 P.p.s.a. Wobec tego prowadząc po raz kolejny tą samą sprawę o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w pierwszej kolejności związani jesteśmy oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 3 września 2014 r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 196/14, ponieważ drugi z nich nawiązuje do wyrażonej w nim oceny prawnej. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że odmienna ocena prawna, a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tym również dowodowego nie jest przesłanką wystarczającą do wydania decyzji kasacyjnej. Tylko wykazanie przesłanek, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego poza zakres art. 136 k.p.a. uzasadnia takie rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego w rozstrzygnięciu kasacyjnym z dnia [...].X.2015 r., poddanym kontroli Sądu przyczyną wydania decyzji odmownej Burmistrza [...] było niewykonanie przez Spółkę A jego wezwanie z dnia 14 kwietnia 2015 r., którym zobowiązano inwestora do uzupełnienia wniosku z dnia 7 grudnia 2010 r. Uzupełnienie miało polegać na uzupełnieniu treści podania o dane obejmujące charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Uzasadnienie do tak sformułowanego wezwania miało zdaniem organu odwoławczego wynikać z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r., i opinii biegłego J.G. A to – zdaniem organu odwoławczego – uzasadnia zastosowanie przepisów art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z którymi "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (tu powołano się na przepis art. 52 ust. 2 U.p.z.p.) należy wezwać inwestora o jego uzupełnienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Wydanie zaś w takiej sytuacji decyzji odmownej uzasadnia rozstrzygnięcie organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy odnotować, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., SKO wystąpiło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzupełnienie stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., dotyczącego kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również opinie biegłego dr inż. J.G. z dnia [...] września 2013 r. sporządzona na okoliczność ustalenia faktycznych wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) przez anteny sektorowe dla projektowanej stacji bazowej [...] telefonii komórkowej Spółki A na wieży kratowej w P. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz [...] wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku o charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko szczegółowo o opisane w pkt 1 lit. a. Inwestor w formie tabeli podał informację o charakterystycznych parametrach radiowych inwestycji. Zaznaczył również, że do inwestora nie należy kwalifikowanie przedsięwzięcia w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Zdaniem Sądu po raz kolejny należy podkreślić, że granice sprawy rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznacza przepis art. 153 P.p.s.a. w szczególności czy w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosował się do wskazań i oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 196/14. Podkreślenia wymaga, że w cytowanym wyroku nie wykluczono możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz wyłącznie wówczas gdy należało uzupełnić postępowania z uwzględnieniem treści art. 136 k.p.a. Nie jest dopuszczalne wydawanie takiego rozstrzygnięcia z uzasadnieniem konieczności zastosowania treści art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ treść art. 138 § 2 i jego wyjątkowy charakter nie pozwala na rozszerzającą interpretację. SKO po raz kolejny uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia . Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku a art. 205 § 2 P.p.s.a.