II SA/Rz 600/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska/spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...]; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wynagrodzenie na rzecz adwokata A. C., w kwocie 295,20 zł /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy. II SA/Rz 600/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. R. – zastępowanego przez pełnomocnika B. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie balkonu na II piętrze budynku przy ul. [...] w M., znajdującego się od strony podwórza. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż w związku z pismem B. R. dotyczącym budowy balkonu na II piętrze budynku przy ul. [...] w M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] września 2009 r. kontrolę w ww. sprawie. W jej toku ustalono, iż od strony podwórza na II piętrze budynku istnieje balkon o wymiarach 7,28m x 1,57m. Zabezpieczony on jest barierką konstrukcji stalowej, wypełnionej pionowymi elementami drewnianymi o wysokości 1,12m oraz zadaszony na szerokość 1,83m. Zadaszenie zakończone jest rynną odprowadzającą wody opadowe, rura spustowa wpięta jest do kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie balkonu na II piętrze budynku przy ul. [...] w M., znajdującego się od strony podwórza, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powołując się na przeprowadzoną w dniu [...] września 2009 r. kontrolę organ wskazał, że w dniu [...] maja 2008 r. B. P. dokonała zgłoszenia do Starosty Powiatu o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, obejmujących remont balkonu przy lokalu mieszkalnym nr 5 w budynku przy ul. [...] w M, z terminem rozpoczęcia robót w dniu [...].06.2008 r. Roboty związane z wykonaniem balkonu zostały zalegalizowane, bowiem wykonany remont balkonu został zakończony przed datą wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] i jednocześnie nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego w M. przy ul. [...]. Organ wskazał, że nakaz zaniechania dalszego wykonywania robót oznacza, że roboty dotychczas wykonane zostały zalegalizowane. W związku z powyższym organ uznał, że sprawa zalegalizowanego balkonu jest bezprzedmiotowa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. R. – pełnomocnik A. R. wskazując, że organ I instancji popełnił błędy w wydanej decyzji. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu, powołując się na kontrolę i ustalenia dokonane przez organ I instancji uznał, że postępowanie w sprawie budowy balkonu na II piętrze budynku przy ul. [...] w M., znajdującego się od strony podwórza zostało zasadnie umorzone. WINB podkreślił, że w dniu [...] maja 2008 r. B. P. dokonała zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę, obejmujących remont przedmiotowego balkonu. Do zgłoszenia, załączono opracowanie uprawnionej osoby – arch. D. H., w którym wskazano, że na dzień opracowania, od strony południowej ze ściany zewnętrznej w poziomie wieńca zaznacza się wystająca konstrukcja balkonu w postaci 7 szt. dwuteowników stalowych IPE I 120 o długości 150 cm w rozstawie co 96,7 cm. Konstrukcja jako już istniejąca nie wpływa na prace budynku i jest możliwe przeprowadzenie remontu tego typu elementów balkonu. Organ powołując się na definicję remontu, zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że taki zakres robót, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wymagał zgłoszenia właściwemu organowi. B. P. takiego zgłoszenia dokonała. Wskazano również, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. [...]. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i obejmowało wszystkie wykonane roboty dotyczące mieszkania znajdującego się na ostatniej kondygnacji ww. budynku, w tym związane z balkonem. Z materiału dowodowego wynika, że wykonane samowolnie roboty nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nadto decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakazano zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych przy ostatniej kondygnacji ww. budynku, co oznaczało, że dotychczas wykonane roboty zostały zalegalizowane. Stąd też organ odwoławczy uznał za zasadne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją A. R. – zastępowany przez pełnomocnika B. R. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydają decyzje według własnego "uznania", wprowadzają w błąd i orzekają na "korzyść" inwestorów. Podniósł, że w 2006 r. zgłosił organom nadzoru budowlanego dokonanie samowoli budowlanej, polegającej na przebudowie całego II piętra budynku (podwyższeniu ścian, zlikwidowaniu "skosów", wyburzeniu kominów, wymianie dachu) położonego w M. przy ul. [...]. Sprawa została zakończona na "korzyść inwestorów samowoli budowlanej" przy jednoczesnym wprowadzeniu go w błąd. Zawnioskował o "przejrzenie przez Sąd" dokumentów ze sprawy dotyczącej balkonu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, ustanowiony z urzędu dla A. R. pełnomocnik w osobie adwokat A. C. zarzucił organom administracji publicznej naruszenie prawa formalnego tj. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności nie prowadzących do załatwienia wniosku i z dużym opóźnieniem oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez braki w materiale dowodowym niepozwalające na obiektywną ocenę stanu faktycznego. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 3 pkt 8 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, będące konsekwencją błędnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu wskazano, iż w 2008 roku B. P. dobudowała balkon do lokalu, będącego jej współwłasnością. B. R., właścicielka jednego z lokali z uwagi na zagrożenie jakie ww. samowola budowlana powodowała dla mienia i życia pozostałych mieszkańców budynku powiadomiła o tym fakcie nadzór budowlany. W roku 2009 r. przeprowadzona została kontrola. Wskazano, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z materiału dowodowego wynika, że w chwili kontroli stwierdzono istnienie balkonu na poziomie poddasza. Z przedłożonego w trakcie kontroli zgłoszenia wynika, że inwestor dokonał remontu przedmiotowego balkonu. Natomiast w opracowaniu załączonym do ww. zgłoszenia zawarta jest informacja, że przed przystąpieniem do robót przy balkonie jedynym elementem tworzącym konstrukcję balkonu były dwuteowniki osadzone w wieńcu, mające służyć jako oparcie dla podestu oraz stalowych słupków podtrzymujących zadaszenie owego balkonu (potwierdzają to zdjęcia wykonane przez B. R.). Powołując się na definicję remontu, pełnomocnik wskazała, że w stosunku do rozpatrywanej inwestycji nie może być mowy o remoncie polegającym na odtworzeniu stanu pierwotnego bowiem przed przystąpieniem do robót budowlanych nie istniał obiekt budowlany, który można by remontować. Dopiero w wyniku robót (określonych przez inwestora jako remont) powstał obiekt w postaci balkonu. Zatem w przedmiotowej sprawie miało miejsce powstanie nowej konstrukcji tj. dobudowa balkonu do istniejącego budynku mieszkalnego, na które to roboty budowlane wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu (tu decyzja) przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Z kolei zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 powyższej ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza ona, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, zaś pominięcie ustalenia takich faktów stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego, obowiązkiem organu jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Na podstawie powyższych przepisów organ administracji publicznej jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności procesowych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, bo dopiero wówczas może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te dotyczą zarówno organu pierwszej instancji, jak i drugiej instancji, przy czym organ ostatnio wymieniony może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane wyżej przepisy k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego– w wyniku skarg B. R. (działającej z upoważnienia męża A. kwestionującej sposób prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m.in. w sprawie balkonu przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w M. – zobowiązał PINB do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia czy roboty budowlane dotyczące remontu tegoż balkonu zostały wykonane zgodnie z obowiązującym prawem (k. 6, 25 akt I instancji). Organ ten w dniu [...] września 2009 r. przeprowadził kontrolę i ustalił dowodnie, że B. P. (właścicielka lokalu nr [...]) w dniu [...] maja 2008 r. dokonała zgłoszenia do Starosty Powiatu o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, obejmujących remont balkonu przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w M. (z terminem rozpoczęcia robót w dniu [...].06.2008). Do zgłoszenia B. P. dołączyła opracowanie z maja 2008 r., sporządzone przez mgr inż. arch. D. H., znajdujące się w aktach sprawy, w którym została zawarta informacja, iż na dzień opracowania od strony południowej ze ściany zewnętrznej w poziomie wieńca zaznacza się konstrukcja balkonu w postaci dwuteowników w ilości 7 sztuk w rozstawie co 96,7 cm. Na balkon prowadzą drzwi z jednego z pokoi mieszkania. Stwierdzono w nim również, na podstawie oględzin oraz inwentaryzacji obiektu, że obecna konstrukcja balkonu jako już istniejąca nie wpływa na prace budynku i jest możliwy remont tego typu elementu balkonu. Jest poza sporem, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (tu Starosta Powiatu) w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia nie wniósł, w drodze decyzji, sprzeciwu; jego wniesienie z tego względu, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę przewiduje art. 30 ust. 6 pkt 1 (ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W takiej zatem sytuacji błędny jest zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011 r. pełnomocnika skarżącej, tj. art. 3 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy powołanej wyżej. Natomiast nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organ I instancji nie wyjaśnił zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami postępowania, czy remont przedmiotowego balkonu został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ograniczył się do kontroli w dniu [...] września 2009 r., ale poczynione wówczas ustalenia, jak wynika z treści protokołu w tym dniu sporządzonego, ograniczają się do opisu spornego balkonu. Nie ma w tym protokole, ani w jakimkolwiek innym dokumencie, a także w uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] marca 2010 r. oceny tego organu odnośnie prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a tym samym zgodności przeprowadzonego remontu balkonu z obowiązującymi przepisami prawa. Należy ponadto zauważyć, że stanowisko organu II instancji jest niekonsekwentna. Mimo, iż wcześniej zobowiązał organ I instancji do wyjaśnienia powyższej kwestii, następnie w sytuacji – gdy nie było podstaw do uznania, że sprawa została należycie wyjaśniona – nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego, podzielił stanowisko organu I instancji (utrzymując w mocy wydaną przez ten organ decyzję z dnia [...].03.2010 r.). Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w szczególności nie dawał organom podstaw do jednoznacznego ustalenia, że "sprawa jest bezprzedmiotowa". Należy też zauważyć, że uzasadniając decyzję z dnia [...] marca 2010 r. organ I instancji powołał decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. /[...]/, którą wspomniany ostatnio organ nakazał "zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego położonego w M. przy ul. [...]" (nakaz skierowany do B. P.). Wskazał również, że w uzasadnieniu tej decyzji (czyli z dnia [...].04.2009 r.) wyjaśniono, iż nakaz ten oznacza, że dotychczas wykonane roboty zostają zalegalizowane. Na tej podstawie uznał, że "balkon został zalegalizowany". Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponowił tę argumentację i stanowisko, uznając w konsekwencji umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. za uzasadnione. Decyzja ta (czyli z dnia [...].04.2009 r.), której kserokopia podczas rozprawy została złożona do akt sądowych przez pełnomocnika skarżącego, w ocenie Sądu, nie stanowi argumentu (dowodu) przemawiającego za zastosowaniem trybu określonego przepisem art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje obligatoryjne umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzja taka, kończąc sprawę pod względem procesowym, nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron (bo nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy). Nie ma w treści wspomnianej decyzji, jak też w uchylonej nią decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] (zważywszy na zakres rozstrzygnięcia) jednakże jakiegokolwiek odniesienia do remontu spornego balkonu. Stąd też wyciągnięcie na jej podstawie wniosku, iż "balkon został zalegalizowany" – gdy jednocześnie zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że balkon wymagał legalizacji – nie jest uprawnione i nie może uzasadniać oceny akceptującej umorzenie postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a.; takie rozstrzygnięcie /procesowe/ było bowiem w aktualnym stanie dowodowym sprawy co najmniej przedwczesne. Konieczne jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cyt. wyżej. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu I inwestycji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez ten organ, a uchylenie tej decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Z tych względów i na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 litera c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2, 250 tej ustawy.