II SA/Rz 600/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2024 r. nr OA.7722.1.1.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 13 marca 2024 r. nr OA.7722.1.1.2024 o wstrzymaniu robót budowlanych. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), przeprowadził 24 listopada 2023 r. kontrolę na działce nr [...]. Ustalono, że na działce realizowana jest budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o wymiarach 6,16 m x 17,8 m z zadaszeniem o wymiarach 0,78 m x 17,8 m. Do dnia kontroli wykonano żelbetowe ławy i stopy oraz ściany fundamentowe. Obecny w czasie czynności kontrolnych JG (dalej: "skarżący") oświadczył, że budowę obiektu rozpoczął we wrześniu 2023 r. i nie zgłaszał jej realizacji organowi administracji architekoniczo – budowlanej, ani nie wystąpił o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego na działce nr [...] i jednocześnie zobowiązał skarżącego do wykonania trwałego wygrodzenia terenu budowy. Organ I instancji podał, że działka nr [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...]. Z wypisu i wyrysu z planu wynika, że nieruchomość wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem RP – teren pod uprawy i użytki rolne oraz obszaru oznaczonego symbolem LZ – istniejące zadrzewienia nadrzeczne, śródpolne. Organ podniósł, że przepisy § 5 ust. 3 planu nie dopuszczają na terenie oznaczonym symbolem RP realizacji zabudowy kubaturowej, a zatem brak jest możliwości wdrożenia procedury naprawczej względem stwierdzonej samowoli budowlanej. To zaś obligowało do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji, zarzucając wadliwe ustalenie, że na działce realizowany jest budynek gospodarczy stanowiący samowolę budowlaną, podczas gdy sporna inwestycja stanowi budowę wiaty wolnostojącej, niewymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia. Ponadto obiekt związany jest ściśle z produkcja rolną w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. Tym samym brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie. Postanowieniem z 13 marca 2024 r. nr OA.7722.1.1.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisane wyżej postanowienie PINB i jednocześnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wiaty o wymiarach 6,16 m x 17,80 m na działce nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo uznał i uzasadnił, że przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczają realizacje obiektów kubaturowych na działce skarżącego. Wiata stanowi bowiem obiekt kubaturowy i mimo, że w świetle u.p.b. jej realizacja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia, ale i tak jej budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Zdaniem organu II instancji, postanowienie PINB należało zreformować w zakresie kwalifikacji obiektu oraz w zakresie wykonania zabezpieczenia terenu budowy wobec ich wykonania w toku postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JG wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roboty budowlane prowadzone na działce skarżącego są sprzeczne z obowiązującym dla nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie, mimo że obiekt spełnia wszystkie przesłanki obiektu wymienionego w art. 29 ust. 2 pkt 33 u.p.b., a w konsekwencji jego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; 4. art. 138 § 1 pkt 2 w z zw. z art. 11 w zw. z art. 124 § 2 w zw. art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyczyn, z powodu których organ I instancji przyjął, że wiata stanowi "zabudowę kubaturową", co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kierując się wyżej przedstawionymi granicami kontroli legalności, Sąd stwierdził, że skarga okazała się niezasadna. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych między innymi w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Prowadzenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jeżeli następuje wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przypadkiem samowoli budowlanej polegającej na realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Wniosek ten opiera się na stwierdzeniu, że każdy obiekt budowlany będący rezultatem robót budowlanych powinien spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 p.b. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność wykonywania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, na co nie ma wpływu okoliczność dotycząca formy uzyskania zgody na jego realizację (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16 dostępny w cbosa). Z postępowania wyjaśniającego wynika, a w szczególności oświadczenia inwestora do protokołu kontroli z dnia 24 listopada 2024r., że planuje posadowić dwa budynki gospodarcze o pow. zabudowy 150 m2 jeden na działce nr [...] a drugi na działce sąsiedniej nr [...] w miejscowości [...]. Skarżący nie dokonywał zgłoszenia budowy, ani nie występował o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zgodnie z posiadaną wiedzą, jako rolnik i na gruntach rolnych może realizować przedmiotową inwestycje bez ww. formalności. W zażaleniu skarżący dokonał zmiany realizowanego zamierzenia inwestycyjnego nazywając je wiat, której realizacja nie doprowadzi do powstania obiektu kubaturowego. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że inwestycja jest w trakcie realizacji, nie została ukończona, stan zaawansowania robót umożliwia wybudowanie zarówno budynku gospodarczego jak i wiaty. Zmiana nazwy realizowanego przedsięwzięcia zasadnie stała się też podstawą do zastosowania orzeczenia reformatoryjnego stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ II instancji. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnośnie wypracowanej przez judykaturę definicji wiaty (wraz przytoczonym orzecznictwem sadów administracyjnych), że wiata jest obiektem kubaturowym, do którego mają zastosowanie ograniczenia zabudowy wynikające z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady pojęcie obiektu kubaturowego odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość (por. wyrok NSA z 16.02.2016 r., II OSK 1481/14). Powyższe skutkuje przyjęciem, że organy obydwu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...] (Dz. Urz. [...]). Z wypisu i wyrysu z planu wynika, że nieruchomość wchodzi w skład obszaru oznaczonego symbolem RP – teren pod uprawy i użytki rolne oraz obszaru oznaczonego symbolem LZ – istniejące zadrzewienia nadrzeczne, śródpolne. Przepisy § 5 ust. 3 planu nie dopuszczają na terenie oznaczonym symbolem RP lokalizacji zabudowy kubaturowej (pkt 1), lokalizacji obiektów tymczasowych (pkt 2). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że wymiary obiektu wykonane przez uprawnionego geodetę potwierdzają, że do wiaty znajduje zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 33. Pomimo, że kontrolowana wiata nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, to przyjęty stan faktyczny przez organy orzekające uzasadniał wstrzymanie robót budowlanych, o czym stanowi zaskarżone postanowienie. Zmieniony w postępianiu instancyjnym zamiar inwestycyjny skarżącego nie miał znaczenia dla sprawy ze względu na obowiązujące przepisy prawa miejscowego jakim jest m.p.z.p. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.