II SA/Rz 601/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego -skargę oddala- II SA/Rz 601/09 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewody [...] z [...].05.2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: J. K. (zwany także inwestorem) w dn. 6.03.2009 r. wniósł do Prezydenta Miasta [...] zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowo-składowego na warsztat samochodowy dla samochodów osobowych do 3,5 t na działce nr 186/5 w T. W zgłoszeniu wyeksponowano, że zmiana nie wymagać będzie wykonania robót budowlanych. Do wniosku inwestor dołączył szereg dokumentów, w tym oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, plan zagospodarowania terenu, opis techniczny przedsięwzięcia, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...].10.2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].03.2009 r. nr [...] zgłosił sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia, w podstawie prawnej powołując się na dyspozycję art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., zwana dalej Upb). Decyzję tę doręczono J. K. w dn. 2.04.2009 r. Sprzeciw organ I instancji argumentował tym, że z opisu technicznego dołączonego do zgłoszenia wynika, że w obiekcie należy wykonać roboty budowlane – instalację wodociągową i kanalizacyjną, grzewczą, wentylację. Zdaniem organu roboty te nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Planowana działalność inwestora w obiekcie, który ma zmienić sposób jego użytkowania kwalifikuje to przedsięwzięcie do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nadto z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].10.2008 r. wynikać mają wymagania z zakresu ochrony środowiska, które należy uwzględnić w projekcie budowlanym. Ponadto warsztat wymagać ma podłączenia do sieci miejskich, tu powołano się także na dyspozycję art. 29 ust. 3 Upb w tym aspekcie, że przedsięwzięcia zaliczone do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W konkluzji pouczono, że inwestor winien wystąpić o pozwolenie na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji. Decyzji Prezydenta Miasta [...] zarzucił: naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 7 oraz 8 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), naruszenie art. 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., naruszenie art. 71 ust. 5 Upb. Odwołujący się szczegółowo cytując przepisy prawa, które miał naruszyć organ I instancji, eksponuje że nie przeprowadzono dostatecznego postępowania wyjaśniającego, błędnie przyjęto, że realizacja sieci uzbrojenia terenu wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę, a to przede wszystkim z tego względu, że obiekt istniejący jest wyposażony w te sieci. Odwołujący się wywodzi, że spełnione zostały wymagania wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W tej sytuacji organ bezpodstawnie miał zastosować przepis art. 71 ust. 5 pkt 1 Upb, skoro zmiana sposobu użytkowania nie będzie wymagała dokonania robót budowlanych. Do odwołania dołączono dokumenty, z których ma wynikać, że obiekt jest wyposażony w instalację wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną oraz grzewczą. Spaliny będą odprowadzane na zewnątrz urządzeniem, na które nie jest konieczne pozwolenie na budowę. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Po zrekapitulowaniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 2 oraz ust. 6 pkt 1 Upb wskazując, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a jeżeli zmiana ta wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w pozwoleniu na budowę. Przywołując § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), zamierzona inwestycja zakwalifikowana została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania może być wymagany. Art. 29 ust. 3 Upb stanowi z kolei, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W ślad za I instancją przytoczono, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na przedsięwzięcie nakłada wymagania, które winny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Zdaniem organu odwoławczego, skoro z przedłożonych dokumentów jednoznacznie ma wynikać, że konieczne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, to zbędne było wzywanie o uzupełnienie materiału dowodowego. Co się tyczy pisma uzupełniającego odwołanie przez inwestora, to z jego treści można wywnioskować, że budynek jest wyposażony w instalację elektryczną, nie zaś w instalacje wyszczególnione w zaskarżonej decyzji. Decyzję II instancji zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. a także art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29 ust. 3, art. 71 ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 1 Upb. W ocenie skarżącego nie nastąpiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy przez orzekające organy, które powinny, gdyby działały prawidłowo, dojść do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymaga wydania pozwolenia na budowę. Skarżący raz jeszcze podkreślił, że w jego ocenie, żadnych robót budowlanych nie będzie przeprowadzał w związku z zamiarem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Na dowód tego uzupełniał odwołanie, wbrew temu, co stwierdził organ II instancji, z uzupełnienia odwołania wynikać ma nie tylko fakt wyposażenia obiektu w instalację elektryczną, ale także w inne instalacje. Dowodem ich istnienia mają być rachunki za usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Z tych względów J. K. wywodzi wadliwości postępowania organów obu instancji, a w konsekwencji wadliwość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Skarżący wskazuje ponadto, że postępowanie o zmianę sposobu użytkowania obiektu trwa już około 2 lat, a jest spowodowane m.in. uporczywymi działania uczestnika postępowania. Skarżący zarzuca ponadto, że budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę, a wojewoda nie wyjaśnił w tym aspekcie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Niewłaściwe ma być także zastosowanie art. 71 ust. 5 pkt 1, ust. 6 pkt 1 Upb, skoro skarżący nie będzie prowadził żadnych robót budowlanych mających doprowadzić do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W jego ocenie tylko gdyby miał zamiar prowadzić roboty budowlane istniała podstawa do zastosowania art. 29 ust. 3 Upb, a w konsekwencji istniałby obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując zasadnicze motywy zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy J. K. podtrzymał swoją skargę, a na dowód, że jego obiekt jest wyposażony we wszystkie konieczne instalacje, przedłożył kopię operatu szacunkowe, sporządzonego w styczniu 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Z akt administracyjnych wynika niespornie, że J. K. samowolnie zmienił sposób użytkowania budynku magazynowo-składowego zlokalizowanego w T. przy ul. [...], w związku z tym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...].08.2008 r. [...] został zobowiązany do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu (k. 24 akt administracyjnych I instancji). Nakaz ten stał się ostateczny wobec tego, że postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].03.2009 r. nr [...] stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. K. od w/w nakazu (k. 25 akt administracyjnych organu I instancji). W dniu wydania postanowienia z [...].03.2009 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. K. zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu magazynowo-składowego na warsztat samochodowy dla pojazdów do 3,5 tony. Zamiar ten spotkał się ze sprzeciwem wniesionym w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta [...]. Podstawę materialnoprawną sprzeciwu stanowił art. 71 ust. 5 pkt 1 Upb. Rozważania na temat legalności jego wydania należy poprzedzić rekapitulacją treści przepisów Upb normujących zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Upb "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, z mocy ust. 2 cyt. przepisu "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Art. 71 ust. 4 Upb stanowi, że "Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia", zaś w ust. 7 cyt. przepisu określono, że "Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych". W myśl art. 71 ust. 5 Upb "Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich". Z mocy art. 71 ust. 6 Upb "Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Niesporne jest, że Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z [...].10.2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (k. 21 akt administracyjnych) określił te uwarunkowania. Jednym z elementów tej decyzji było wskazanie takich rozwiązań, które mają zostać uwzględnione w projekcie budowlanym (pkt. III w/w decyzji). Niesporne jest, że przedsięwzięcie takie jak warsztat samochodowy jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko). Spełnienie zatem wymagań ujętych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].10.2008 r. oznaczać będzie konieczność sporządzenia projektu budowlanego, w którym wymagania wynikające z tej decyzji zostaną uwzględnione. W myśl art. 29 ust. 3 Upb, na co trafnie zwróciły orzekające w sprawie organy, pozwolenia na budowę wymagają m.in. przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu działania skarżącego polegające na tym, że samowolnie zmienił przeznaczenie obiektu magazynowo-składowego na warsztat samochodowy, a następnie wywodzi iż posiadając w tym obiekcie wszelkie instalacje (przy czym niektóre wykonane w ramach odstępstwa od pozwolenia na budowę budynku magazynowo-składowego – vide treść samej skargi s. 7 akt sądowych) nie będzie wykonywał żadnych robót budowlanych i oczekuje uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, stanowiłoby obejście treści art. 29 ust. 3 Upb. Podkreślić należy, że z decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wynika nie tylko obowiązek np. odprowadzania ścieków sanitarnych z budynku do kanalizacji miejskiej, ale konieczność uwzględnienia w projekcie budowlanym chociażby wydzielenia miejsc do magazynowania odpadów. Ta okoliczność przesądza, że zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych przyczyn zasadnicza oś argumentacji skarżącego, iż orzekające organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, jakie to instalacje skarżący posiada już w budynku magazynowo-składowym, które mogą posłużyć dla celów prowadzenia w tym obiekcie warsztatu samochodowego, nie mogła mieć znaczenia dla oceny legalności wniesienia sprzeciwu. Z tych przyczyn, Sąd skargę jako nieuzasadnioną oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa.